重磅政策建议报告丨“十四五”时期如何构建 “双循环”新发展格局？

以深化改革开放为抓手，推动经济高质量发展

——构建“十四五”时期“双循环”新发展格局

中国财富管理50人论坛课题组

2020年5月14日，中共中央政治局常务委员会会议首次公开提出“双循环”。5月23日，习近平总书记在出席全国政协经济界委员联组会议上进一步明确提出“双循环”——以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。在7月21日的企业家座谈会上以及7月30日的中央政治局会议上，“双循环”皆是重点议题。可以预见，以更深层次改革和更高水平开放带动形成高质量“双循环”，以构建“双循环”新发展格局推动经济高质量发展，必将成为“十四五”时期社会经济发展的重大战略导向。为此，中国财富管理50人论坛课题组撰写本报告，以期为更好构建“十四五”时期“双循环”新发展格局建言献策。

构建“十四五”时期“双循环”新发展格局是畅通内外经济循环、推动高质量发展的内在要求。“双循环”具有以下三大特征：第一，内循环是外循环的根本驱动力，外循环要服务于内循环；第二，内循环对供给的数量、质量和安全性均提出了新要求；第三，高质量“双循环”对经济效益提出了更高的要求。

构建“十四五”时期“双循环”新发展格局，必须继续用足用好改革这个关键一招，通过推动更深层次的改革和更高水平的开放，持续扩大国内需求，通过深化供给侧结构性改革，加快补齐供给短板，提高国内市场的国际化水平。

对内改革方面，第一，加快要素市场化改革，优化要素配置效率，提高经济发展的质量，畅通国内大循环。深化金融供给侧改革，进一步提升金融支持实体经济的质效；第二，深化产学研一体化的体制改革，增强企业、科研机构开展技术研发和产业化的内驱力，引导各类资本更多投入到科创各环节和重点领域，改革基础教育和科研体系，科技创新要坚持自主自立和开放充分结合的原则，提高国家部门和行业对新技术的适应性，提高开发和拥抱新技术的意愿、能力和速度，龙头科技企业应加强对产业链上各类中小企业的支持；第三，推动收入分配制度改革和供给侧补短板，适应消费升级趋势，扩大消费需求；第四，持续优化营商环境，构建统一的国内大市场，为本国资本提供更好的发展环境；第五，改革内部激励机制，大力推动绿色发展。

对外开放方面，第一，推进高水平制度规则型开放，明确中国“世界科技创新基地+世界工厂+世界市场”的国际分工合作新定位，推动内外循环高水平地相互促进；第二，积极参加国际科技和产业竞争，提升中国在国际分工体系中的地位，争取更高的产业附加值；第三，加强政策解读，打消国内外各界疑虑，吸引更多外资外企“在中国”、“为中国”；第四，动态分析和准确把握国际形势，避免战略误判，牢牢把握外部环境变化带来的新机遇。

加快构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，是根据我国发展阶段、环境、条件变化做出的战略决策，也是对长期以来经济工作重大战略和政策导向的调整升华。“循环论”是中央制定经济发展战略和政策时重要的指导思想。1998年亚洲金融危机爆发以后，中央文件首次提出要扩大内需，目的是通过内需弥补外需的不足。2006年“十一五”规划提出要“立足扩大国内需求推动发展，把扩大国内需求，特别是消费需求作为基本立足点，促使经济增长由主要依靠投资和出口拉动，向消费与投资、内需与外需协调拉动转变”。2008年金融危机后，中央又提出扩大内需，并将其与改变发展方式、调整经济结构联系在一起。2015年中央提出“供给侧结构性改革”。

当前，我国即将迈入“十四五”的新发展阶段。面对百年未有之大变局，中央提出构建以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，这是在深刻分析我国所处的发展环境和发展机遇的基础上做出的重要战略部署，对“十四五”时期的经济社会发展将发挥关键作用。

因而，在“十四五”时期构建“双循环”战略与长期以来经济工作的重大战略和政策导向一脉相承，但不是简单重复。从推动高质量发展的高度看，高水平“双循环”至少具有三大特征：

（一）内循环是外循环的根本驱动力，外循环要服务于内循环

过去中国经济参与国际循环是“两头在外”，依赖国际市场和国外生产技术，在更多服务于外需的同时，吸引一些技术，解决就业难问题，进而发展经济。“以国内大循环为主体”意味着国际循环要以内需为根本考量，更好满足人民日益增长的物质文化需要，通过参与国际循环来提高国内大循环的质量。

（二）“国内大循环”对供给的数量、质量和安全性均提出了新要求

我国服务业和高端消费品存在巨大的贸易逆差，国内相关领域的供给数量严重不足、质量不高，无法满足广大居民对消费升级和提高生活品质的迫切需求，必须通过深化供给侧结构性改革，进一步提升供给能力和质量，减少供给不足对消费需求的抑制。

中国经济对外部市场、能源和资源、高技术产品进口的依赖度较高，容易受到外部环境的冲击；当前在国际环境不确定性加大的背景下，各界对技术引进受阻、资源能源等断供的担忧逐渐加深，客观上要求提高供给的安全性和可持续性。

（三）高质量“双循环”对经济效益提出了更高的要求

在过去的国际循环模式下，美国积累巨额债务，中国积累以外汇储备为主的巨额债权，美国在国际投资头寸表上的净收益反而比中国多，甚至中国的净收益有时为负。这反映了在过去的经济循环中，外国资本和技术的回报大于我国劳动的回报。我国通过技术创新和进步来提升经济循环的效益，不仅是鼓励劳动力积极参与国际分工，而且鼓励国内资本和技术参与国际竞争和分工，获取更高的回报。

构建“十四五”时期“双循环”新发展格局，要继续用足用好改革这个关键一招，通过推动更深层次的改革和更高水平的开放，持续扩大国内需求，通过深化供给侧结构性改革，加快补齐供给短板，提高国内市场的国际化水平。

（一）推动要素市场化改革，提高资源配置效率和供给质量

过去40多年，我国的商品市场化改革相对充分，要素市场化改革相对滞后，不对称市场化改革策略的弊端日益凸显。劳动力获得的回报远低于资本获得的回报，老百姓就业和收入的获得感不强，城乡收入差距大；消费增长远远赶不上GDP增长；对外循环的依赖大，容易受到外部形势变化的冲击，影响国民经济安全；生产要素流动和配置受到的非市场化干预较多，要素配置扭曲较多，科技创新动力不足质量和水平不高，经济运行效率总体不高。

加快要素市场化改革，改变商品和要素市场化改革不对称的局面，优化要素配置效率，提高经济发展的质量，畅通国内大循环。在城镇化发展过程中，推动户籍制度、土地制度改革，提高土地的产出效率和财富效应，实现农民工的市民化，建立健全统一的社会保障体系。

深化金融供给侧改革，以加快金融体系和金融市场的改革为重点，进一步提升金融支持实体经济的质效。利用金融科技等手段，发挥商业信用的作用，使商业循环更流畅、成本更低，实现金融资源的市场化风险定价，加快缓解金融抑制。增强金融体系的开放性，对于新经济、新技术、新产业给予更精准、更直达的金融支持。深化基础制度改革，加快发展直接融资、股权融资、风险投资等，发挥资本市场枢纽作用，为创新创业提供更大、更有效的驱动和支撑。

（二）深化产学研一体化的体制改革，增强企业、科研机构进行技术研发和产业化的内驱力，加快科技创新应用

经过10多年转方式、调结构，我国经济结构发生了显著变化，已从高速发展进入高质量发展阶段。在出口面临压力、关键产品技术进口受阻的情况下，“十四五”时期产业转型升级需要更多地立足于自主创新。

要尊重市场规律，进一步深化产权制度改革，完善创新激励体制，切实加强对知识产权的保护，让企业在产学研体系中发挥重要的推动作用，促进更多投资从基建、房地产领域转向科技研发和实业投资。更加重视进口替代战略，促进产业结构升级，增强产业竞争力。改革基础教育和科研体系，加强产学研的有效衔接和充分结合，在大学鼓励创新精神，鼓励批判性思维和自主讨论，培养大量的科学家、工程师、技术人员；将基础知识和技能与企业实际技能需求有机结合，进一步完善职业技能教育和培训体系，契合产业和科技发展的大趋势，进一步提高适应市场需求的劳动力素质。

科技创新要坚持自主自立和开放充分结合的基本原则。一方面，要从强调技术引进和消化向强调自主研发和创新转变，通过科技攻关、自主创新掌握和发展关键核心技术，尽快实现卡脖子的关键核心技术和产品的自研自造，健全相对独立完整的产业结构，减少对国际市场的过度依赖，扭转关键技术完全依赖进口的局面；另一方面，致力于建设一个开放型的经济体系，并非所有技术和产业链所有环节都要自己掌握，依然注重发挥比较优势和提高国际分工的效率，注重吸收借鉴国际先进科技成果，深化国际交流、合作和竞争，推动全球供应链和产业链的整合、共建和共享，避免自我封闭、自我循环和内卷化。

工业和技术革命是生产方式的深刻变革，是新技术对旧技术的持续广泛更新替代的过程。畅通国内大循环需要推动新技术的创新应用。最重要的是提高国家和各行业对新技术的适应性，提高拥抱新技术的意愿、能力和速度。一方面，要继续优化制度环境，理顺金融、房地产与实体经济的关系，提高生产要素的自主流动性和企业的纵向流动性。另一方面，要树立正确的理念，鼓励企业家精神、工匠精神和艰苦奋斗精神，推动新技术的广泛应用。

国内龙头科技企业应在帮助国内产业链发展方面承担更多更大的社会责任，加强对产业链上各类中小企业的支持。

（三）推动收入分配制度改革和供给侧补短板，扩大消费需求

通过收入分配制度改革，注重发挥市场机制作用，持续增加居民收入，优化社会分配结构，完善社会保障体系，让消费者“有钱花”、“敢花钱”。在初次分配中，要推进收入分配制度改革，提高劳动力、知识和资本等要素在收入分配中的比重，增加居民收入。在二次分配中，注重公平，合理发挥政府的调节作用，缩小贫富差距，完善医疗、教育、养老等社会保障体系，增加中低收入人群的可支配收入和消费能力，提高居民储蓄转化为投资的效率和收益率，减少居民消费的后顾之忧。此外，当前居民大量财富沉淀在土地和房产上面，需要通过市场手段提升土地和房产的财富效应，使之转化为现实的消费能力。

提升对中高端消费的供给能力、质量和水平，推动消费结构升级。顺应大量中高收入群体对提高生活品质和消费升级的旺盛需求这一大趋势，加快弥补中高端消费领域的供给短板，吸引高质量消费更多在国内得到满足。同时，针对服务业对外开放不足、管制过多、无法满足消费者需求这一突出问题，要加快深化服务业改革，取消不必要的管制，鼓励更多中小企业提供高质量消费服务，壮大国内服务业市场。

（四）持续优化营商环境，构建统一的国内大市场，为本国资本发展创造更好的市场环境

“打铁还需自身硬”，要集中精力做好自己的事情，充分发挥好超大规模的市场优势和内需潜力，以不变应万变。特别是在当前的形势下，由于外部需求的不确定性，对于出口型行业而言，坚持外销、内销“两条腿”走路，在稳固国外市场的同时积极拓展国内市场，是现实选择。同时，要坚决清除妨碍全国统一大市场建设的各种“路障”，优化营商环境，利用东中西部的发展阶段差异，通过完善基础设施建设、打破区域壁垒、降低流通成本、加强人才培养和引进，支持企业在东部和中西部地区间合理转移和优化配置，完善统一的全国市场，为本国资本留在国内发展创造更好的环境。

（五）改革内部激励机制，大力推动绿色发展

在扩大内需的过程中，要注重绿色低碳发展，鼓励绿色项目投资和绿色消费增长，强化传统金融机构绿色发展的社会责任，加快发展绿色金融。在投资领域，警惕煤电等“三高”项目大量回潮，提高绿色投资项目的比重。鼓励绿色消费，比如更多地支持新能源汽车而非燃油汽车，支持节能环保家电和农机等等。在绿色金融领域，央行可以加大对金融机构绿色信贷的激励，鼓励政府和企业发行绿色债券。充分利用建设碳排放等交易所的大好时机，发挥多层次资本市场在支持绿色产业发展中的重要作用。

（一）推进高水平制度规则型开放，推动内外循环高水平地相互促进

从商品和要素流动型开放走向制度规则型开放，继续推进贸易投资便利化、自由化，推动资本项目双向开放，优化营商环境，落实准入前国民待遇和竞争中性政策，完善负面清单制度，将“引进来”和“走出去”相结合，“稳出口”和“扩进口”相结合，打造中国“世界科技创新基地+世界工厂+世界市场”的国际分工合作新定位，让中国与世界产业体系更紧密地协作和融合，推动内外循环高水平地相互促进。

我们发现，对于中国支持和推动的RCEP，亚洲其他国家没有表现出异议。同时，东盟国家未来的增长潜力十分巨大。因此，在国际产业链布局和市场开放方面，应该加强同东盟国家的战略合作。

（二）积极参加国际科技和产业竞争，提升中国在国际分工体系的作用和地位，争取更高的产业附加值

总体来看，中国尚处于国际经济循环和国际分工的中低端，产品附加值低，经济总体效益不高，迫切需要更加积极地参加国际科技和产业竞争，提升国内产业在全球分工中的地位，争取在“十四五”时期获取更高收益。在制造业领域，要着力提高产品的科技含量和品质，在巩固全球制造业第一大国地位的基础上打造制造业强国。在服务业领域，鼓励国内企业参与更多的全球服务增值环节，加强品牌意识和创新，通过品牌效应提高服务业的附加价值。

（三）加强政策解读，打消各界疑虑，吸引外资外企“在中国”、“为中国”

中国经济和供应链顺利通过了新冠疫情的高强度压力测试，展现了较好的韧性、开放性和适应性。跨国企业发现，中国产业链没有受到民粹主义和保护主义的侵扰，产业链越集中在中国，反而越稳健、越安全。在疫情影响下，中国消费回流与消费市场对外开放有机结合，也有助于吸引外企“在中国”、“为中国”。

随着国内大循环的提出，部分外资、外企和进出口企业对中国对外开放的决心产生了担忧和疑虑，担心中国会关起门来，排斥外资，限制进出口。应加强政策解读，打消国内外各界疑虑，以国内大循环为主并不意味着闭关锁国，与对外开放不矛盾、不对立，而是意味着更高层次和更高水平的开放，中国将深化市场化改革，推动高质量对外开放。

中国的产业韧性已得到检验，庞大的国内市场拥有足够的吸引力。尽管全球地缘政治噪音不断，保护主义和以邻为壑的思潮泛起，但外界有充分地理由相信中国将坚定不移地推进改革开放，有前瞻性和长远发展眼光的跨国企业一定会充分认识到中国构建“双循环”的深刻涵义和重要机遇，并愿意积极参与，这是中国应对全球化逆流的底气所在。

（四）动态分析和准确把握国际形势，避免战略误判，牢牢把握外部环境变化带来的新机遇

近年来，中国面临的外部环境发生了重大变化。应该看到，尽管2008年以前全球化高歌猛进的态势不再，全球化的格局面临深刻调整，但要避免对国际局势的战略误判，要看到全球化仍然是不以个人意志为转移的历史潮流，产业、技术、资本等推动全球化的基本动力依然在深入发展，不少国家都在致力于推动各种更高水平的自贸和投资协定的谈判和签订就是明证。

我们要做好长期应对外部环境严峻挑战的准备，更要看到和抓住“十四五”时期的新机会、新机遇。比如，积极迎接全球信息技术和产业革命的浪潮和挑战，推动中国产业结构转型升级，争取在一些关键领域“弯道超车”；要努力创造良好条件吸引海外科技人才，进一步改善国内科学研究和创新的软环境。

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