粤开证券首席经济学家罗志恒：如何化解我国财政能力与财政责任间的矛盾？
近日，中国财富管理50人论坛青年学术论坛举办“2023年如何做好财政货币政策协调配合”专题研讨会，就2023年我国面对新的国内外经济金融形势，应当如何统筹协调财政政策和货币政策在宏观经济治理中的职能定位、如何把握好财政货币政策的力度、如何优化财政货币政策工具结构以及财政货币政策如何平衡好稳增长与防风险之间关系等一系列问题深入研判。粤开证券首席经济学家、研究院院长罗志恒参加会议并参与讨论发言。
基于对我国明年经济形势的研判，罗志恒认为，我国财政政策还有一定的政策空间。罗志恒指出，在多元目标治理体系下，财政的支出责任范围扩大了，导致财政能力和财政责任之间出现了比较大的矛盾，而核心矛盾就在于总需求不足，因此还是应该实施积极的财政政策。对此，罗志恒提出了五个方面的建议：第一，支出政策要优于收入政策，收入端更多的是稳定宏观税负；第二，需要加强政策之间的协调；第三，财政重点应该放在区县政府一级；第四，应建立多元目标体系下的地方政府激励约束机制；第五，要着眼长远考虑减税降费和财政可持续性之间的平衡。
明年财政政策导向取决于两个基本问题：第一个基本问题是明年的内外部形势。疫情期间，中国经济的两股支撑力量就是出口和基建；但随着全球经济下行，我国出口下行已经初现，明年需求端可能主要依靠基建发力。基建投资又与财政政策密不可分，因此市场和各方面对财政政策的期待较大，财政政策应当在这方面积极表现。第二个基本问题在于，当财政面临困难的情况下，政策本身的空间有多大。赤字实际上是一个流量的问题，但最后要形成的存量债务。债务存量约束以及付息约束是财政空间的主要约束。加上隐性债务，国际测算与我国主要智库、券商的预测比较一致，大致认为广义政府负债率在70%的水平，远低于日本，也低于美国等国家。因此，从存量债务约束的角度而言，财政政策是有空间的；另一方面，对于政府而言，还本付息在短期刚性约束的程度更明显。我国这些年的付息率是持续上升的，但跟美国比，我国也还有一定的空间。货币政策与财政政策配合的一个重点体现就是货币从数量和价格上配合财政发债，支持经济社会发展需要。
财政困难是个老问题，从1949年新中国成立、1978年改革开放、1994年分税制改革以来，一直都存在财政困难。在包干制时代，中央财政困难，面临着两个比重下降的问题；1994年分税制以来，90年代末、本世纪初农业税费改革前后，县乡财政出现了困难；到了现在的宏观经济形势下，财政收入的进一步下滑又发生新一轮地方财政困难。
从历次财政困难看，困难的核心是财政能力与财政责任的矛盾。当前，在宏观形势需要下，有主动作为的减税降费退税，大幅拉低了财政收入增速；同时，我国进入到多元目标治理体系，这导致了财政支出范围扩大，刚性程度提高，体现为包括经济增长、防范化解重大风险、污染防治、科技强国等“既要又要还要”的多元目标。多元目标治理就意味着财政支出责任的范围扩大了，而且上升到了政治的高度，所以支出的刚性相比以前有明显上升。
在包干制时代，中央出现财政困难，主要是通过频繁的体制调整来应对，在90年代直接大幅上调了中央的财政占比，从1993年的22%调到了55%；在第二轮财政困难的时候，通过土地财政以及隐性债务扩张等方式解决。具体到2023年，由于房地产下行，土地财政难以起作用了；实行举债终身追责制，隐性债务扩张也受限了，过去解决困难的这些办法都很难起作用了。
既然当下的核心矛盾是总需求不足，所以还是应该实施积极的财政政策，主要有以下五个方面的要求。
第一，在考虑积极财政政策发力的方向时，支出政策要比收入政策更加优先被考虑，应该更多通过财政支出来拉动基建，进而带动整个经济的需求扩张。想通过收入政策再采取大规模减税降费的效果可能不及预期，因为我们期待减税降费后，企业和居民资金增加，进而拉动企业投资和居民消费，事实上企业和居民的预期比较差，并不愿意增加投资和消费。因此大规模的收入政策难以带来经济总量的提升，反而导致了宏观税负、宏观财政能力大幅下降的问题。
结合数据来看，2015年到现在，财政年年都很困难，狭义的宏观税负降了4.4个百分点。但今年我国已经完成了2.1万亿的留抵退税，在我国一年20万亿左右规模的财政收入水平下，相当于直接下拉今年财政收入10个百分点，同时宏观税负直接大幅下降约2个百分点。比如说1~9月份收入是负6.6，那么实际上剔掉我们留抵退税，是正的4%，差异在留抵退税。因此，在收入端更多的应该是稳定宏观税负，支付端则更应为主导。
第二，需要加强政策之间的协调。一方面，现在的倾向是一切风险集中于财政，包括房地产风险、城商行和农商行金融风险财政化；另一方面，就明年通胀形势而言，PPI偏低，CPI偏高，包括猪肉价格上涨所造成的结构性通胀等都需要通过财政补贴来应对，这对于财政收入的价格因素而言是不利的。所以我们要加强政策之间的协调，避免房地产风险财政化，金融风险财政化，以及其他领域问题转嫁到财政。
第三，从纵向的政府结构来看，区县政府的财政问题更加重要。有些区县的库款紧张情况长期存在，保障能力不足，所以应该加大中央对地方以及省对市、县之间的转移支付，从而防范和应对区县的流动性风险、支付风险以及财政重整风险问题。
第四，鉴于财政困难的核心症结历来都是财政能力和财政责任之间的矛盾，我国应该建立起多元目标体系之下的地方政府激励约束机制。
第五，要着眼长远考虑减税降费和财政可持续性之间的平衡问题，而不是寄希望于减税降费解决各种状况。财政可持续性，要求未来结构性减税和结构性加税要同步进行，比如说，资源税、环保税和消费税等对老百姓生活没有太大影响的税种，可以相应加税；而对于房地产税，则可以结合预期恢复和社会风险化解的程度推进。
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