王荣亮｜总体国家安全观下中国完善法治体系、维护海洋安全的历史渊源与路径研究
要目
当今世界正处于“百年未有之大变局”时期，海洋在国家发展安全格局中的作用更加重要，在维护国家主权、安全发展中的地位更加突出。总体国家安全观理念的提出对维护国家安全，实现中华民族伟大复兴的“中国梦”都具有重要现实意义。习近平总书记指出，国家安全是安邦定国的重要基石，维护国家安全是全国各族人民根本利益所在。进入21世纪后，海洋在维护国家安全和发展利益中的地位急剧上升，沿海各国开始大规模开发利用海洋以增强本国综合实力。联合国海洋公约规定，中国在法律上可管辖海域面积超过三百万平方公里。地理区位决定了中国必须在海洋和陆地方向做出地缘政治抉择，实施海洋强国战略正适应这一重大历史抉择。海岛归属、海上划界和海洋开发成为当今中国海洋安全的三大问题，他们之间相互联系，相互制约，构成了一个错综复杂的有机整体，其中海岛归属是基础、海上划界是前提、海洋开发是目的。
一、中国海洋安全意识的历史渊源与发展变迁
在历史上，中国在经略海洋方面一直走在世界前列，历代统治集团高度重视海洋安全，通过维护海疆安全确保国家长治久安。早在隋唐时期，中原王朝经过革新内政后重造统一、外攘“四夷”后建立了统一的多民族国家。在海洋经略方面，唐朝巩固了秦汉以来形成的“陆海一体”格局，推动海疆经略逐步向纵深延伸，使海洋纳入封建国家治理体系，深刻影响到政治、经济、军事和文化等领域。唐朝统治集团“拓疆域至四海，扬国威于远域”的策略影响深远，为当代海洋治理提供了重要历史借鉴。
早在秦汉时期，中原王朝开始注意到海洋在军事上的重要作用，秦始皇南征百越，将中原王朝领土首次拓展到南海沿岸，汉武帝在开疆拓土中发现了南沙群岛。隋唐时期，随着造船技术的进步和国家“大一统”局面的出现，封建统治阶层开始依托海洋扩张和维护国家安定。长达三百多年的分裂战乱，东北边疆安全局势变得复杂多变，这就亟须中央王朝的政治军事介入。隋末唐初，高句丽乘中原农民起义将势力发展到辽西，东北边疆出现了靺鞨、奚和契丹等强族。唐朝统一全国后，朝廷开始将确保海疆安全作为国家防御重心，积极维护东北边疆秩序，采取“以夷制夷”的策略，采取恩威兼施、海陆夹击和远交近攻等措施处理好中央王朝与东北各族之间关系，使“夷狄”之间做到相互制约、彼此牵制，朝廷联合新罗等抵制日本对朝鲜半岛的渗透侵略，筹划建立起水陆并举、陆海统筹的军事防御体系。在陆地上，朝廷将大运河作为运输军事辎重的交通要道；在海上，朝廷在登州（今山东蓬莱）营建造船厂，制造海上远征所需战舰，将其作为重要出海港口。唐高宗时，唐与新罗联军在白江口海域打败百济、日本联军，阻止了日本以朝鲜半岛为跳板觊觎并侵占东北边疆的企图，维护了唐代东北亚格局的秩序稳定，这成为中央王朝经略海洋的一个重要历史缩影；唐宋以来，历代中央王朝开始重视海洋利用，允许平民百姓在沿海附近岛礁定居、从事捕捞等活动，对外宣誓国家主权；及至明清，中国经略海洋更加深入，郑和七次下西洋，维护了海洋权益；清军入关后，郑成功率军渡过台湾海峡打败荷兰殖民者收复台湾，确保了国家海疆安全；康熙年间，大将施琅率军收复台湾，维护了封建国家的大一统局面。这些无不体现了中国自古以来具有重视经略海洋的历史传统，也表明海洋在维护国家安全中占有重要地位。
鉴于中国“背靠大陆、面向海洋”独特的海陆区位，自古以来，中国历代中央王朝统治集团就有“重陆轻海”的地缘政治观念，重视“塞防”，忽视“海防”，这种情况在唐代表现最为突出。唐朝立国后，外部战争威胁主要来自突厥、契丹、奚族和高句丽等北疆民族，这些民族大多深处东北亚内陆，社会经济发展方式主要以游牧为主，军事实力强大，时常进犯中原农耕地带掠夺牲畜和人口，高句丽乘中原内乱之际将势力扩展至辽河一带，这一系列原因导致朝廷长期重视东北陆地边疆防御，忽视海洋经略与海疆防卫。鉴于中原历代王朝对来自北方的军事威胁采取了如修筑长城、屯田护卫和移民实边等积极防卫策略，有效抵御了游牧民族的侵袭，唐朝也沿袭这一历史做法。陆地边疆经过中原王朝千百年的经略，形成了相对完善的边疆治理体系，如唐代通过羁縻府州制度将游牧民族控制地带纳入所属版图。进入强盛时期后，唐帝国开始重视海洋经略，努力拓展海外贸易，以强大军事实力维护海疆安全。唐帝国积极建立朝贡体系，通过海上交通与大食等世界强国建立了联系，盛唐时期，全球向唐朝贡的国家在高峰时达到七十多个，这在很大程度上扩大了中华文明在东亚乃至世界上的影响力，这种状态一直持续数百年。随着明代后期“闭关锁国”政策的推行，中国在经略海洋方面失去了优势，错过了在近代实现海洋强国的历史机遇。鸦片战争后，来自海上的战争威胁一直伴随着中国近现代史的发展历程，长期忽略海洋最终使海防成为近代中国国家安全的薄弱环节。当前，中国海上威胁主要存在于台海和南海区域，一些争议岛屿面临脱离中国主权管辖的危险，这种不稳定局面的形成都与中国历代忽视海权和近代外敌入侵密切相关。
中国自古以陆地为主要依托，统治阶层长期存在“重陆轻海”观念，在治国理政方面缺乏海上扩张的直接动力。隋朝时，隋炀帝为征讨高句丽，从海上进攻高句丽，但因自然天气恶劣和后勤补给困难等原因而失败。唐朝时，随着国力增强，中国造船技术领先于当时世界各国，唐军在海战中具有诸多优势。中国在海洋经略方面称雄东亚，唐军在白村江海战等海上重要战斗中打败日本军队，确立并稳定了七世纪至九世纪的东亚秩序。唐帝国成为海上霸主后，主导了东亚区域的海上贸易，促进了封建经济的繁荣局面。晚唐以后，随着海外贸易日渐兴盛，海上丝绸之路成为国家对外交往和发展贸易的主要通道，促进了封建经济的繁荣兴盛，中国在唐宋时期因此进入封建社会的巅峰。近代以来，明清禁海政策使中国长期处于闭关锁国之中，迟滞了中国在近代进入海洋大国的步伐。西方早期殖民帝国西班牙、葡萄牙、荷兰凭借区位优势大力拓展海上贸易，成为早期海洋强国，促进了本国的近代化历史进程；英国将海洋视为其发展的生命线，凭借武力扩张在全球范围发展贸易，构建起庞大的“日不落帝国”，建立起了世界早期殖民体系。到了近代，“重陆轻海”的传统治理思想给国家安全带来了巨大隐患和历史灾难，西方列强从海上入侵中国超过470次，中国逐步进入半殖民地半封建社会的苦难境地。可见，海上安全与国家民族命运息息相关。
二、总体国家安全观下加强海洋安全、维护海洋权益的必然性
习近平总书记指出：“全面贯彻落实总体国家安全观，必须坚持统筹发展和安全两件大事，既要善于运用发展成果夯实国家安全的实力基础，又要善于塑造有利于经济社会发展的安全环境；坚持维护和塑造国家安全，发挥负责任大国作用，同世界各国一道，推动构建人类命运共同体。”新形势下，海陆兼备的地理区位使中国国家安全面临陆地和海洋两方面挑战。当前，中国国家安全威胁主要来自海上，中国的和平崛起与发展受到世界海洋秩序变化尤其是周边国家安全战略调整等因素影响，保障海洋安全对维护国家整体安全更具现实意义。
纵观整个人类航海史，自秦汉至宋明时期，中国航海事业一直领先于世界，唐宋时期，中国造船业在世界上一直处于领先水平。因历代封建王朝统治集团长期推行“重农抑商”政策，造成中国海权意识淡薄，尤其是在近代错失了走向海洋、领先崛起的历史先机，不断遭受来自西方列强的海上入侵。近代以来，西方列强凭借坚船利炮和先进武器多次从海上入侵中国，奴役中国人民长达百年，这成为中华民族发展史上的一个沉痛教训。海洋安全是国家安全的一个重要组成部分，在国家总体安全中处于关键地位。近代世界大国兴衰史表明：抵达不了外海就不会守住近海，失去近海必将失去沿岸国土。从1840年到1949年，西方列强从海上入侵中国达四百七十九次，沿海港口和主要岛屿大部被侵占，关税自主权基本丧失，海洋作为天然军事屏障的防御功能不复存在。“闭关锁国”政策严重阻碍社会进步，迟滞了近代中国的社会进步和海洋事业的发展。随着洋务运动的兴起，清政府先后建成南洋、北洋和福建等水师，成立福州船政学堂、南京水师学堂等近代学校培养海军人才，但因政治腐败在中法战争和甲午战争中全军覆灭，海上安全从此无从保障。民国时期，北洋政府和国民政府皆因时局艰难不能有效经略海洋，根本无力维护海洋安全，造成近代中国“有海无防”的历史悲剧。近代中国陷入百年被动挨打屈辱史的一个重要原因在很大程度上就归根于国家海权意识薄弱，这也导致我们当前在实现海洋安全目标方面面临许多挑战。
中国同周边国家存在海洋争端，海洋安全形势严峻
因历史原因，中国海洋国土约有100至200万平方公里与邻国存在争议，海洋安全形势不容乐观。中国黄海、东海和南海都与周边国家存在海域划界矛盾，与一些国家还存在岛屿争端。进入21世纪后，沿海各国对海洋资源的开发利用竞争日趋激烈。沿海各国围绕海洋资源的争夺日趋激烈，世界政治经济格局因海洋利益调整变得日益错综复杂。目前，中国面临的海上划界和维护海洋权益任务复杂艰巨，海洋问题纷繁复杂。越南、菲律宾等国以争夺海洋资源为目的，以海洋安全威胁为借口蚕食中国岛屿和海疆。中国与菲、越等国存在严重海洋争端，在主权属中国的三百多万平方公里海域中超过一半存在争议，历史上原属中国管辖的海域和岛礁被菲、越等国无端长期侵占，这些都严重侵犯中国海域主权。美国亚太战略调整不断影响中国海洋安全，中国海洋安全政策未发生根本性转变。美、日等国介入使南海问题日益复杂化、国际化。越、菲等国在南海问题上的无理做法激起中国政府和人民的强烈反对，这在很大程度上增强了国家海权意识，为党和国家实施海洋强国战略提、维护海洋安全提供了社会基础。
完善海洋法治体系对维护国家总体安全至关重要
当前，中国外向型经济高度依赖海洋，对海洋依赖度逐步增强，海洋在国家总体安全观中占有重要地位。习近平总书记在十九届中央国家安全委员会第一次会议上强调“要加强党对国家安全工作的集中统一领导，正确把握当前国家安全形势，全面贯彻落实总体国家安全观，努力开创新时代国家安全工作新局面。”目前，中国海洋法治体系构建与海洋强国战略实施之间存在诸多不协调，主要表现在以下几个方面：首先，中国宪法对海洋方面许多问题没有作出明确规定，这对海洋立法缺乏支持；其次，中国目前尚未颁布海洋基本法，相关海洋法律制度不够完善，难以保障国家海洋权益；第三，国家海洋执法体制机制存在缺陷，海警作为军事力量参与海上执法遭遇国际社会普遍质疑。中国要想建成海洋强国，建设世界一流海军和增强海上执法力量是关键所在，国民海权意识提升将是一个重要因素。中国只有建成世界一流海军、加强海上执法力量，才能有效捍卫海洋安全。随着中国海洋综合实力的显著提升，这必将有利于保障社会经济高质量发展要求下对资源、能源的现实需求，确保中国在维护海洋安全时始终处于主导地位，有利于实现中国的和平崛起战略。这就要求中国在实施海洋战略时应立足于国家安全和长远发展的战略全局，着力构建推进与中国国际地位、国家权益和发展利益相适应的海洋法治体系，完善总体国家安全观下的海洋治理体系。
三、总体国家安全观下加强海洋立法、维护海洋安全的路径
当前，中国政府在全球海洋治理领域推动由海洋政治、海洋经济、海洋安全、海洋生态和海洋文化构成的“全球海洋命运共同体”建设，这就为中国维护海洋安全提供了重大机遇。《中国海洋经济发展报告（2019-2020）》指出：中国海洋产值达到9万亿元，占GDP的比例超过10%，海洋经济开始在国民经济中处于战略性基础地位。近年来，世界沿海大国逐步提升海洋在国家发展和国家安全战略中的地位，海洋已经成为各国争夺与较量的场所。中国海洋安全问题随之逐渐凸显出来，成为国家安全的主要战略方向，关系到国家主权和未来发展。可见，中国通过倡导构建多级化世界政治格局和人类命运共同体，重视海洋立法，以海权、陆权相结合、陆海统筹等方式维护海洋安全、保障国家总体安全。当前，实施海洋强国战略是中国为克服大国崛起困境而对原有发展战略做出的重大抉择：首先，在总体国家安全观视域下科学合理界定和实现海洋权益，维护国家整体安全；其次，参与构建全球海洋治理体系，通过参与国际区域协作处理国家安全和发展利益之间关系；第三，在坚持国家总体安全观的前提下如何加强海洋法治体系建设，运用国家综合实力去维护海洋安全，保障国家整体安全和发展利益。
构建与总体国家安全观相适应的海洋安全战略
习近平总书记强调：“必须坚持总体国家安全观，以人民安全为宗旨，以政治安全为根本，以经济安全为基础，以军事、文化、社会安全为保障，以促进国际安全为依托，走出一条中国特色国家安全道路。新形势下，推进海洋立法、维护海洋安全是中国参与海洋治理的一个重要组成部分，全球海洋命运共同体是中国参与全球海洋治理的最终目标。在实现海洋强国战略中，中国必须坚持国家利益至上，以海洋安全为宗旨，统筹外部安全和内部安全，完善海洋法治体系，加强海洋治理能力建设，坚决维护国家总体安全。”新时期，习近平总书记指出，“要维护国家海洋权益，着力推动海洋维权向统筹兼顾型转变。”当前，中国海洋安全问题主要包括：台湾问题、东海大陆架争端和南海争端等，这些不利因素对中国国家主权和海权利益构成严重挑战。海上贸易通道安全对中国能源战略与经济发展造成潜在威胁，西方敌对势力从海上挤压中国发展战略空间、阻挠中国的和平崛起，这些挑战时刻威胁中国海洋安全与国家安全。当前，我们必须坚持总体国家安全观，将海洋安全置于国家总体安全观加以通盘考虑，推动国家、社会和公民对海洋安全内涵进行深入理解。中国海洋法治体系属于全球海洋治理体系的一个重要组成部分，党和国家努力完善国际层面海洋法治体系是维护海洋安全的重要途径。中国正不断致力于通过在国际海洋法框架下和平解决海洋争端，针对中日韩大陆架之争协调相关各方签订中韩渔业协定、中日渔业协定等协定书。海洋法公约第74条第4项、第83条第4项是公约对国际间海洋争端解决的具体规定，中国以海洋法公约为主体，在协调各方为国际海洋法治体系稳定发展方面作出巨大努力，保持了自身对全球海洋法治体系建设上的话语权，以此来维护海洋安全和发展权益。
加强海洋立法，在经略海洋方面实现由传统转向现代模式
习近平总书记强调，“国家安全工作要适应新时代新要求，切实做好维护政治安全、健全国家安全制度体系、完善国家安全战略和政策、强化国家安全能力建设、防控重大风险、加强法治保障、增强国家安全意识等方面工作。”当前，中国坚持和平解决海上争端，不断加强建立海上协作与信任机制，积极开展海洋安全交流合作，努力维护地区海域和平稳定。党和国家应统筹国内外两个发展大局，坚持陆海统筹，努力实现依海富国、以海强国与人海和谐的战略目标。纵观近代世界强国崛起的道路，依托海洋、重视海权是其成功之路。现代海洋发展模式在海洋捕捞和海上贸易之外注重全面利用海洋促进经济发展，加强海内外交流，保障国家整体安全。党和国家应推进加快海洋立法，制定海洋基本法，在基本法规定中涵盖海洋安全、维护海权和环境保护等内容，将专属经济区和大陆架法、海洋环境保护法等纳入海洋基本法中，通过与海洋法公约互相协调，构建海洋法治体系。在地方立法层面，广东、山东、浙江等沿海各省应通过建立健全地方法律法规来完善国内海洋法治体系，发挥起地方法律对国家海洋法治体系的针对性作用。中国沿海城市的经济良好发展依靠海洋的发展，各地依靠本地自身特色来制定海洋方面的条例、规章制度等，如浙江舟山通过地方立法加强对生物资源的利用保护等，走出了沿海海洋发展新模式。
目前，海洋经济是建成海洋强国的重要支撑，国家有关部门应完善指导立法，更好化解发展矛盾、促进国家海洋法治体系建设。广东、江苏、山东和浙江等沿海省份应全面提高海洋资源综合开发能力，扩大海洋开发勘探领域，推动海洋经济成为国民经济新的主要增长点。在海洋治理领域，中国积极倡导构建全球海洋治理体系，与有关国家签署《南海各方行为宣言》，这些都增强了中国在参与构建全球海洋治理体系中的话语权；中国与周边国家加强海上执法协作，对维护争议海域海上维权具有重要意义。在参与全球海洋治理中，中国应借鉴加、澳等国颁布海洋基本法的做法，在行使国际法规定海洋权利的同时，积极维护公正的国际海洋法律秩序及海洋和平安全、和平解决国际海洋争端、保护海洋资源环境等国际法律义务，努力成为法律道义上的负责任的海洋强国，担当起维护全球海洋秩序的国际重任。
参与国际区域组织合作，加强海上力量维护海洋安全
为推进全球海洋治理体系建设，中国应加入区域海洋合作组织，制定合作议定书，履行承担全球海洋治理的国际义务，通过开展国际合作构建起和平稳定的海洋安全环境。在国际区域组织层面，中国应加入相关区域海洋组织，通过承担国际义务展示海洋大国形象，这将对于中国维护海洋安全具有重要启示。习近平总书记于2018年4月12日在南海检阅部队时强调，努力把人民海军全面建成世界一流海军。新形势下，维护海洋安全是建设世界一流海军面临的主要问题，是建成海洋强国的必要条件。在构建全球海洋治理体系中，人民海军是中国建成海洋强国的强大力量支撑，也是维护世界大国地位的战略力量。经过七十多年的发展，人民海军已具备维护海洋安全的能力，成为维护国家海洋权益的主要力量。人民海军的防卫海域范围以实现近海绝对安全与远洋积极防御为有效目标，控制近海、远洋防御在确保海洋安全中具有重要战略意义。中国只有控制住黄海、东海和南海等近海海域，才能在国防体系中形成立体化海上战略纵深防御区域，确保海域主权完整。2018年6月22日，党和国家正式组建中国海警局，通过与公安机关、有关行政机关建立执法协作机制来履行海上维权执法职责，包括打击海上违法犯罪、维护海上治安和安全保卫、海洋资源开发利用、海洋生态环保、海洋渔业管理、海上缉私等，协调指导地方海上执法工作，行使法律规定的有关行政机关相应执法职权。在海上联合执法合作方面，中国政府正探索建立区域海上执法力量联络、交往与合作机制，通过跨国交流对话向存在海上争端的国家传播善意、减少冲突对立；在海洋权益维护方面，中国政府秉承合作共赢的发展理念，与周边相关国家共建“21世纪海上丝绸之路经济带”，实现合作共赢的目标，构建全球海洋治理体系和海洋命运共同体。
通过海洋强国树立海权观念，增强全民海洋安全意识
当前，为牢固树立总体国家安全观，党和国家应引导全社会增强海权意识，界定新时期海洋安全观，在参与全球海洋治理、实施海洋强国战略下健全海洋立法、运用国家力量去维护海洋权益，实现海洋安全的战略目标，通过自身和平发展更好地维护世界和平，促进人类命运共同体的长远发展，这就要求党和国家加强全民海洋意识培养，进而树立海洋强国观念。首先，正确处理好落实总体国家安全观和推动海洋命运共同体建设之间关系。中国应妥善处理与海上邻国在争议海域的矛盾，努力实现各方利益最大化，积极构建全球海洋治理体系。在海域方面，中国拥有位居世界第四的海岸线、三百多万平方公里的海域和六千五百多个五百平方米以上的岛屿，是主要海洋大国。这些优势是跻身世界强国的重要地缘政治基础，党和国家应整合海域资源、将其纳入国家发展总体战略，在明确海洋国土的基础上具体界定国家主权范围；其次，推动公民树立海洋国土观念，使全民认识到海域是国家领土的重要组成部分，推动党和国家将海洋强国纳入国家整体发展战略规划；2012年12月14日，中国根据《联合国海洋法公约》相关规定向联合国提交了东海部分海域二百海里以外大陆架外部界限划界案，这是中国向国际社会宣誓中国海权的合理正确主张。2012年6月21日，国务院批准建立地级三沙市，这是中国在落实总体国家安全观下维护海洋权益、解决南海争端走出的重要举措，这对党和国家健全海洋法治体系、维护海洋安全具有重要现实意义；第三，将完善海洋法治体系、维护海洋权益写入宪法，在宪法的指导下通过加强海洋立法、合理利用海洋。根据联合国海洋法公约相关规定，中国应加快制定符合中国特色的海洋基本法，将发展海洋经济纳入生态文明建设，明确党和国家对海洋生态环境保护、海洋资源利用开发的战略目标。近年来，中国政府在海洋外交方面一直与相关各方磋商，探寻利益共同点，海洋外交政策正日趋成熟，这对于在海洋强国背景下扩展国家管辖海域范围具有重要意义。
鉴于来自海上的安全挑战比陆域更为突出，党和国家应在总体国家安全观指导下树立海洋强国大安全观，其主要路径为：维护国土空间安全，统筹陆海统筹战略；维护海洋权益安全，以海域为单元采取分类对策；维护海洋资源安全，优化海洋资源；维护海洋经济安全，把和平利用作为追求目标；维护海洋生态安全，治理海域污染；维护海洋秩序稳定，创新全球治理模式；实现海洋信息共享，加大海洋科技研发；保障海上通道安全，完善国际交通格局；推进海洋军事安全，构建海洋命运共同体；实施海洋强国战略，促进全球海洋安全等。我们通过明确海洋强国大安全观的基本内涵与战略思维推进全球海洋治理法治体系建设，为国家全面加强海洋立法、确保国家总体安全提供理论支持。作为新的国际权力结构的重要组成部分，中国可通过在参与全球海洋治理推动国际秩序朝着更加公正合理的方向发展。在总体国家安全观下，维护好海洋安全是实现祖国统一、改善国际关系和增强国家安全的关键重要环节。中国必须从总体国家安全观高度来完善海洋法治体系、维护海洋安全，为和平崛起、推动构建人类命运共同体创造稳定的安全环境。
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