陶丽娟丨农地私有化，真的不好吗？
1 土地制度的常识
农地制度关乎亿万农民的生产生活，也关系着国家的经济社会发展及城镇化建设。在《中国农地制度——农户、集体与国家的互动》这本新书中，作者林辉煌老师开篇便从国家与农民关系的角度提出对于农地制度的论述，其基本目标在于还原两个土地制度常识:一是不给政府分享土地增值收益的制度不利于城市化的良性发展，尤其是对于发展中国家来说更是如此；二是不顾及非城郊农民利益的农地制度将造成社会的动荡甚至分裂。这两种常识判断，归根结底是为了维护最广大农民的利益。
贺雪峰老师在《地权的逻辑——中国农村土地制度向何处去》中也提到了土地制度相关的常识，认为土地制度安排要服从中国发展的大局，“因为中国特色的土地制度，使得中国可以以较低的成本扩展城市和建设基础设施，从而可以为中国经济发展提供基础条件。这应是一个常识。”[1]
农地制度关联着两个主体，即国家和农民。上述常识旨在表明我国的农地制度既要利于农民的长久利益，也要符合国家的实际发展状况，达到两者利益的兼顾。对我国的农地制度，有的学者则提出了完全不同的建议。
面对农村的征地拆迁问题，围绕“市民权”理论，他们提出了三种主张：一是农村征地拆迁的土地增值收益都由农民独享；二是认为即使是非城郊农民也应当享受城市化的好处，但是他们必须拿出自己的宅基地和耕地来置换“市民权”的待遇；三是认为土地增值应当为全民共享，无需非城郊农民以自己的土地来交换，且政府不要染指。三种论述有所不同，但都认为政府不应当分享土地增值的利益，否则会影响“市民化”的进程。
实际上，三种方案最后的指向都是为了农民的利益，但农地制度中国家的利益被忽视了。国富要依靠民富，但国富不完全等于民富，且农地制度如农地的征地拆迁，关乎的不仅是被征地的失地农民，还有未征地农民、城市居民的利益，以及国家的利益，实现农民的市民化是我们发展的前景，但实现的代价如果是损害城市居民以及国家发展的话，就要冷静下来再细细考量，考虑什么样的土地制度符合我国农民的根本利益与国家发展状况。
正如学者指出的“廉价劳动力和廉价土地是中国经济增长的两大红利”，“土地问题非常严重，但也应该注意到过去28年内对经济发展贡献良多，如果全部抛弃土地政策，则无法解释过去几十年的高速增长。浦东与深圳等城市的崛起路径，显然反映了土地的贡献”[2]。“中国由于土地属于国有，导致公用土地征地费用较为低廉，因而城市基础建设、交通建设的成本相对也较为低廉；这正是近年中国城市及交通面貌能够以较小的投资额而取得飞速发展的基本原因之一”。[3]
中国的城市化建设依靠土地的低廉价格，一旦土地成本无限上升，城镇化建设中的公共产品支出将成为政府的巨大开支，没有足够公共品保障的城市难以为继，最终阻碍城市化的发展。出现“城市扩展和基础设施建设的成本大涨，且因为国家不能从土地中获得收益，地方政府无力进行城市基础设施建设，国家也无力为真正从事农业生产的农民提供大量的财政转移支付。”[4]
实际上，农村土地的增值本身就是因为国家的土地规划，是来自于外部的增值而不是内部的增值，离开了国家的土地规划，如限制农地的非农化使用，城市建设用地规划等，农村的土地价值大多保持平稳，增值幅度较小，甚至出现价值降低。因而，回归到农地制度的常识是理解以往农地制度，现行农地制度与未来农地制度发展的重要内容。
2 土地私有化为什么不可行？
怎样的农地制度对农民是利好的呢？集体土地制度为农民提供了“进可攻，退可守”的基本保障，而远郊农民的安全和稳定，对于国家推进温和的城镇化战略，更好地实现近郊农民的市民化，则是至关重要的前提。作者认为集体土地制度是一种利好政策，是推进城镇化的重要基础。与之相反，有的学者认为要推进土地的私有化，以提高土地利用效率。
推进土地私有化主要有三个原因，一是认为土地私有化有利于保护农民利益，分享社会发展成果；二是认为土地私有化有利于提高农业效率；三是认为土地私有化可以再造中国制度的产权基础，发展民主与自由。对此，贺雪峰老师认为“土地私有化不仅不能保护农民的利益，而且也不能提高农业效率，当前附加在土地制度上的道德话语和效率想象都是站不住脚的，是缺乏常识的表现。”[5]
土地私有化是在新自由主义指导下的产物，秉持的是一种“私权化=高效率”的神话。但众多事实已然证明市场并不是万能的，在公共品提供方面，市场无法做到有效供给和公平公正。如医疗资源，公立医院大多受到国家的制约，可以根据国家调配回应人民的公共卫生和医疗需要，私立医院则更注重追逐利益，如果私立医院过多会损害医疗资源的可及性和公平性。
实际上，在医疗领域私有化提升效率的神话是不存在的，有研究表明，“私有化的实际收益被严重高估了，私有化对效率的影响处于“略胜于无”和“略劣于无”之间，几乎无足轻重。”公立医院的私有化还会带来过度医疗以及医疗资源可及性的降低等问题，不仅无法真正提高人民的福祉反而带来许多隐患。
土地的私有化，在表面上看是对农民土地权的新一轮确权，保障了农民的利益。但作者指出在城镇化过程中，土地私有化不利于失地农民的权益保障。土地私有化后可能还会是会被廉价征收，并不必然导致土地赔偿的提升，因为出于经济发展内在驱动，国家和资本廉价征收农地是必然趋势。
而土地私有化后，集体化程度降低，农民却失去了集体谈判的筹码，加剧土地征收中的矛盾和冲突。其发声也难以得到有效回应，被分解的农民容易成为资本和腐败官员的利益牺牲品。“正是因为土地私有，反而容易失去。”[6]土地私有化后，农民土地貌似是自愿交付，但这样的“自愿”是资本和权力围剿下的不得而为，是资本与权力的欢呼，最终损害的是农民的长远利益。
土地私有化也不利于非失地农民和城镇居民的权益保障，土地私有化可能会导致没有卷入征地的非失地农民也丧失土地。土地私有化不是自下而上的呼吁，而是在新自由主义鼓吹下的行径，是谋利集团的需要，土地私有化的最终结果必然是“耕者无其田”。土地资源集中在资本手中，为资本所操控，他们为农民提供的保障极其有限，和失地农民一般，他们的生活保障与资本几乎是脱钩的，没有善后措施的条件下，其后果是灾难性的。
对于城镇居民而言，土地私有化看上去与城市关联不大。但土地私有化的农民将土地一卖了之，失地农民将向城市聚集，容易造成“过度城市化”，导致许多的“城市病”，如交通拥挤、住房紧张、失业人口增加等等。聚集在城市的失地农民，如果无法适应城市工作和生活，又没有其他退路，可能会走向平民窟，给城市的安全和秩序带来极大的隐患。为此，我们需要舍弃私有化等同于高效率的神话，回归到现实中探讨农地制度的未来，切实的提出对农民“利好”的政策建议。
3 未来的土地制度
在土地征收中，存在三种权力的博弈，即经济权力、社会权力和政治权力。经济权力是经济发展的内在驱动力，社会权力是针对经济权力的扩展而引发的群众抗议，政治权力是国家对地方政府行为的控制能力。征地拆迁的过程，三种权力博弈，目前在中国经济权力还会保持较为强劲的势头，城镇化的发展也还处于相对高速的阶段，而在人民法治和权利观念加强下，社会权力也会不断强化。
化解和缓和经济权力与社会权力的冲突与矛盾，需要发展和完善政治权力，增强国家对地方政府征地行为的控制和监督，以制衡经济权力，回应民众的真实诉求，达到经济权力、社会权力与政治权力的相互制约平衡。因而，在未来国家需要完善政治权力，对地方征地行为进行有效的监督和控制。
征地中存在着人民与国家的矛盾与冲突，我国的集体土地制度中也出现了种种问题。为完善我国的农地制度，学者们提出了私有化方案和国有化方案。私有化方案将土地视为商品，认为通过私有化使其自由流转是市场经济的必然要求。这是对土地性质认知的不准确，土地不同于一般商品，承载着多种功能，除了经济功能，还有生态环保、粮食安全、农地保障、村社文化等功能，其中的粮食安全和生态保护关乎着国家安全。
“确保国家粮食安全，把中国人的饭碗牢牢端在自己手中”“把14亿多中国人的饭碗牢牢端在自己手中”，粮食安全关乎的是民生大计，是国家发展根基。只看见土地的经济功能，而忽视土地的粮食安全与农地保障等功能是短视的。且随着土地的私有化，城镇化建设也可能会使很多人的利益遭受损失，如上所述，失地农民、非失地农民以及城镇居民的权益都可能会受到损害。私有化最终会损害多数中国农民的基本生活安全，是一场“资本的叫嚣”。
是不是国有化就能达到最大程度的对国家粮食安全的保障和农民权益保障呢？从理想的角度来看，农地国有化方便政府征地，推进城镇化的发展，也可以保障粮食安全和生态环境，部分土地国有化是有重要意义的。但当下的法治还不健全，尤其是近年来的地方政府对土地财政的需求和工商资本投资市场扩展的欲望下，推行大规模土地国有化可能会引起政府与资本联合圈地，造成农民失地的严重后果，大规模推行土地国有化很可能是权力和资本对农民权益的围剿。
那什么样的农地制度是符合亿万农民真实需求和国家城镇化发展的呢？主要有两个关键点，一是“耕者有其田”，二是“农民组织化”。这就需要做到几点，一是现阶段继续坚持集体土地制度，强化农民对集体土地的管理能力。保持集体地权的社区性，土地所有权和承包权不宜对外开放，土地经营权可以依据农民意愿自由流转，流转期限不得超过承包期限，以保障基层社会的稳定。
二是农民落户城市之后，将承包土地归还农民集体，由村集体重新分配，使广大农民更多的分享城镇化的好处，农地适度规模经营也能逐步形成。三是农村征地过程中，引入农民集体的谈判机制，强化农民组织化程度，通过集体达成合法合理补偿方案，为失地农民提供有效的社会保障。
四是规范农村集体建设用地中的经营性用地入市行为，入市必须符合土地用途管制和政府统一规划，需要政府的审批同意。五是限制工商资本下乡圈地和城镇居民参与农地产权交易，我国的农村土地对农民具有保障功能，属于准公共产品，资本是谋利属性，大量的资本下乡容易导致非自愿失地以及土地非粮食化和非农化。六是为保障粮食安全和生态安全，要防止过度城镇化，可以将部分林地和耕地国有化，但国有化之后不得减损农民的原有利益。
农地制度关乎着我国粮食安全和生态安全，关系着我国亿万农民的根本利益，过度的城镇化和农地私有化与我国的发展现状都不相吻合，在未来的一段时期我国应该坚持农村集体土地制度，强化集体土地管理能力，以实现基层社会的稳定、农民利益的保障以及温和的城镇化。
参考文献
[1]贺雪峰.地权的逻辑——中国农村土地制度向何处去[M].中国政法大学出版社:北京.2010.10.
[2]贺雪峰.地权的逻辑——中国农村土地制度向何处去[M].中国政法大学出版社:北京.2010.10.
[3]贺雪峰.地权的逻辑——中国农村土地制度向何处去[M].中国政法大学出版社:北京.2010.10.
[4]贺雪峰.地权的逻辑——中国农村土地制度向何处去[M].中国政法大学出版社:北京.2010.10.
[5]贺雪峰.地权的逻辑——中国农村土地制度向何处去[M].中国政法大学出版社:北京.2010.10.
[6]李昌平.从越南看我国土地集体所有制之优越性[J].中国老区建设,2009(01):14-15.
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行业研习社独家稿件
作者：陶丽娟，华南理工大学社会工作研究中心
编辑：Susu
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