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☆☆ 什么是“行业研习社”？☆☆
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社会政策、社会福利和社会工作从来都不是一成不变的，而是相互影响承接、动态变化的。社会政策的演进不仅与福利国家的发展紧密相连，而且与人民福祉提升紧密相关。如何做到既满足市场经济中竞争的个人自主的需要，又能使社会正义和平等达到一个基本的水准？
（英）肯·布莱克莫尔路易斯·沃里克-布思《社会政策导论》（美）戴安娜·M·迪尼托《社会福利：政治与公共政策》（美）查尔斯·H·扎斯特罗《社会工作与社会福利导论》（英）Barbra Teater《社会工作理论与方法》（美）Roberta ·G·Sands《精神健康社会工作》（美）纽曼、（美）克罗伊格《社会工作研究方法：质性和定量方法的应用》社会政策作为一个综合学科领域，旨在提升人类福祉以及满足人类对教育、健康、住房与社会保障等需要，与社会福利和社会发展有着密不可分的关系。自由和平等是人类社会长期追求的目标，二者之间的关系长期以来也是社会政策领域内的一个基本难题。反思“父爱主义”和自由，不仅仅是对经济问题的思考，也是对道德哲学基本问题和人类社会发展问题的思考。社会政策如何演进？从传统型福利政策到发展型福利政策的转向对平衡经济与社会发展、公平与效率等关系产生了什么影响？福利国家社会政策是如何通过社会发展来实现社会正义这一政策目标的？社会政策的起源往往可以追溯到1601年英国颁布的《伊丽莎白济贫法》。当时的英国面临着严重的贫困问题，为了维护社会稳定，英国政府颁布了济贫法，采用行政救济和收容的方式解决贫困等社会问题。18、19世纪工业革命席卷欧洲和美国，给资本主义国家带来丰裕的物质财富和思想进步以外，也产生了经济上的无序混乱、不同阶层贫富差距扩大、城市传染病横行、犯罪、吸毒等社会问题。为了缓解资本主义国家的贫困，实现国家的政治稳定和社会整合，社会政策应运而生。可见，最早的社会政策研究起源于解决社会问题的基本实践。何为社会政策？虽然英国率先开始社会政策的实践，但德国经济学家瓦格纳才是第一个给社会政策下定义的人，他认为社会政策是运用立法和行政的手段，调节财产所得和劳动所得之间分配不均的问题。马歇尔认为社会政策是政府直接影响市民福利的政策，这些政策是关于提供服务或收入予市民的行动。其核心包括社会保险、公共援助、保健及福利服务、房屋政策等。英国社会政策研究鼻祖蒂特马斯在《社会政策十讲》中提到：社会政策是一系列指挥行动实现既定目标的原则，它并非是具有确切意义的专有名词，而是在资源稀缺的条件下，在市场机制之外通过人类组织来满足人类的社会需求。简而言之，社会政策是政府或社会机构解决社会问题、增进社会成员福利和实现社会进步所采取的基本原则和方针。随着福利国家社会政策在西方世界的普及和推广，以政府责任论为基础的社会政策在二战前后获得巨大的发展。1929年经济危机首先从美国爆发并迅速蔓延到世界各国，持续时间长达4年之久，生产下降幅度大，失业人数多，波及范围广，给经济造成巨大的破坏，引发严重的社会动荡。为了应对经济大萧条，美国开始推行罗斯福新政，通过开展失业救济和举办公共工程，增加就业，刺激消费和生产，稳定了经济和社会秩序。罗斯福新政开启了国家大规模干预经济的先河，也使美国人开始转变社会福利的观念，接受整个社会都要为福利尽义务的原则。二战以后，许多国家纷纷建立起福利国家体系，主张提供较为全面的社会保障，福利覆盖范围不断扩大。福利国家还建立起以保障人的积极自由权利为核心原则的充分就业、全民最低生活保障、平等和免费的医疗和教育等社会服务体系组成的社会政策体系。受战争和凯恩斯主义影响，贝弗里奇一方面起草《贝弗里奇报告》改变了英国社会保障制度，成功建立“从摇篮到坟墓”的福利制度，另一方面提出了以充分就业为目标的建立由国家控制的全民最低收入水平、按照公民身份享受救济和单一比率缴费的社会保险三个理想。虽然他最终没有实现充分就业的承诺，但因其社会政策思想规划了以社会正义为哲学依据的福利国家蓝图而影响深远。随后蒂特马斯完善了利他主义价值下的社会政策论述，他将社会政策视为减少社会不平等的有效途径。由此，收入平等、社会平等成为福利国家制定福利政策的基本价值理念。此外，他还提出三个社会政策模型：社会政策的剩余福利模型、社会政策的工作能力--成绩模型和社会政策的制度性再分配模型。20世纪70年代以后，福利国家的共识因石油危机的出现而受到了严重削弱，失业、劳资冲突等问题持续发生，经济条件恶化并难以恢复到正常状态，凯恩斯主义混合经济和福利国家的普遍信心逐渐消失，分配正义的价值理念在福利国家危机中遭到了许多利益集团的集体挑战，福利多元主义出现。随后，综合性“福利国家论”的社会政策思维也受到普遍的批评，因为它未能从现实角度应对经济逆境，并且忽视了经济危机、结构性失业问题，以及其他变化中的现实经济状况。同样，极右派的最低限度福利政策导致了20世纪80年代公共提供的严重减少，因此不但加重了社会需求，而且令许多利益相关的民众大为不安。随着世界上许多地方经济困境的持续，只有与经济发展相协调的社会方案才有可能赢得广泛的支持。米奇利在《社会发展：社会福利视角下的发展观》中提出了“第三条道路”的积极福利政策，社会发展途径不但能顾及更为广泛的经济现实，而且能积极促进发展，其关注的焦点是发展，以及社会性干预如何与发展目标相和谐。社会政策是一个快速变化的领域且不断演进，在政策制定和演变过程中虽受许多因素的影响，但社会政策的未来是令人兴奋的，社会自由和平等能否更好的实现还需要不断探索。虽然真正意义上的福利国家是现代社会的产物，但是人们对国家社会功能的需求在国家诞生之日就产生了。英国是西方社会中最早推行“福利国家”路线的民主国家，其社会福利发展具有深厚的历史根源。然而“福利国家”一词却来源于19世纪的德国，后被英国采用才逐渐进入大众视野。那么究竟什么是福利国家？衡量一个国家是否为福利国家的标准是什么？一个国家能运用集全面性、国家性、集体性、义务性于一身的社会保障计划去应对工业社会中个人可能遭遇的各种不幸，这才能算的上是福利国家。经济大萧条促进了福利国家的理论研究与发展，二战后，欧洲许多国家选择提供部分或全面的社会服务体系，福利国家进入发展新阶段。福利国家社会政策理论的发展离不开社会福利的实践，而福利国家的发展也使得社会政策运行方式发生巨大改变。福利国家的基础理论是反古典自由主义，主张政府干预和管理，而古典自由主义鼻祖亚当.斯密认为个人利益和社会利益应由市场调节，反对政府过分干预，穷人应该对自己的命运负责。随着工业化的发展，再加上两次世界大战和经济危机的爆发，人们逐渐发现古典自由主义并不能适应社会发展，于是福利国家理论被多国采用并迅速转化为具体的社会政策，这些政策的颁布执行构筑成现代福利国家制度的基本框架。福利国家充分发挥其优势：给陷入贫困的人以平等待遇，降低社会不平等程度，稳定社会和政治制度。任何事物都有两面性，福利制度能够解决问题带来社会稳定的同时也制造了意想不到的政治、经济和社会问题。例如经济发展动力不足，过分强调消费，失业率居高不下；国民“福利依赖”情绪普遍滋生；公平与效率无法兼顾。福利国家总是想寻找更高的社会政策目标和社会、经济目标之间的相互兼顾和平衡，但真想做到兼顾公平和效率谈何容易。蒂特马斯认为在社会福利体系之内，人们无法逃避各种价值选择，“价值中立”是永远不可能的。福利国家社会政策也存在一定的价值取向：从收入平等到公民权利再到社会发展。福利国家从传统型社会政策向发展型社会政策的政策范式转变，体现了社会福利政策实践的不断演变。收入平等是社会平等最基本的平等要求，最早体现在福利国家的社会政策当中。贝弗里奇在《贝弗里奇报告》中肯定了国家作为社会政策制定和实施的主体地位，也强调充分就业的必要性，希望通过国家控制全民的最低收入水平，以此解决收入不平等问题。马歇尔从消极自由和积极自由的角度定义了公民权利，描述了公民权利从法律权利到政治权利再到社会权利逐步完善的进程。米奇利在观察发展中国家反贫困实践和社区发展的基础上提出了发展型社会政策，认为“扭曲发展”的根本原因在于经济政策与社会政策的分离，而运用社会发展的理念来协调社会性干预手段和经济发展努力，将促进经济与社会目标相融合。由此，社会福利政策的理念完成了从收入平等到公民权利，最终到社会发展的华丽转身，而社会政策也从一种通过再分配刺激消费来纠正社会不平等实施社会保护的福利举措，发展为通过投资来实现人类和社会全面自主发展的有效途径。总之，福利国家从传统型社会政策向发展型社会政策的政策范式转变，不断推动人类社会的发展进程。首先，社会发展的价值取向强调社会福利是公民应享有的权利和国家应承担的责任之外，更突出公民应在国家和社会发展中承担义务。其次，克服了经济发展与社会发展、效率与公平之间的鸿沟，实现了从基本生活保障到人的全面发展的社会政策目标转向。最后，发展型社会政策鼓励除政府之外的更多社会主体参与到社会发展和社会治理当中去，以“投资”而非“消费”的理念来提升个体参与社会的能力和资本，实现人与社会的全面发展贡献力量。如果说社会政策是实现社会福利的途径，那么社会工作是将社会政策通过专业化的方法，转化为具体、微观的社会行为，把社会福利落实到位，将社会政策的核心理念和目标传递给公众。一谈及社会工作，大家可能都会关注助人和服务的专业性而忽略其政策特性。社会工作发展伊始，慈善组织会和睦邻组织运动都致力于改善人们的生活和工作条件，例如教移民如何阅读和说英语、推动法律保护儿童免受虐待和忽视等。这些运动具有帮助个人和带来社会改变的双重作用，既注重改变个人又注重改变社会政策，一定程度上促进社会工作专业的发展。从早期宗教慈善救济、睦邻组织等运动中，我们不难看出社会工作发展史一定意义上可以说是与贫困做斗争的历史，社会工作的专业方法、理念正是在与贫困及相关社会问题做斗争的实践中逐步形成和发展的。现代社会工作是从社会政策中抽离出来的实践活动，大部分实践以政策为指导展开，同时又在实践中不断丰富其专业性。大萧条时期，社会工作的宏观实践在美国应对大规模的社会和经济问题时受到重视，社会工作者参与人道主义的联邦政府政策，帮助数百万陷入贫困的人。尽管美国是现代富裕发达的国家，可贫困问题依然持续存在，于是联邦政府开始实施一系列反贫困项目和社会扶贫政策。美国贫困问题中最为突出的是儿童的贫困化问题，儿童比其他任何群体都更容易陷入贫困，为了道德和经济的原因，寻求日益严重的儿童贫困问题的解决方法势在必行。米尔斯在《儿童与青少年社会工作》中指出儿童青少年社会政策并非一帆风顺，政府和家庭在儿童福利上的责任关系拉扯不清，关于谁来解决问题是一个非常模糊的界定。为了改善责任模糊的现状，美国联邦通过立法来推动儿童福利政策的制定，关注贫困儿童及家庭，建立了一个覆盖教育、医疗、住房、食品和营养等方面的社会福利救助方案。起初，这些福利项目普遍忽视了社会工作，然而，为了有效地运行项目，显然需要“社区组织、管理和与服务对象的直接服务”方面的社工专业知识和人才的介入。以美国《儿童营养法案》为例，社会工作与社会政策之间相互影响，该政策创造出了“妇女、幼儿和儿童特殊补充营养计划”。符合资格要求的服务对象可以获得食物津贴以及营养和健康照顾，并在有需要的时候被转介给健康和其他社会服务。社会工作者传递这些社会服务会受到社会政策的影响，但他们也可以影响社会政策的发展。由此可见，社会工作与社会政策、社会福利的关系是密不可分的。在现代社会福利制度中，社会服务的组织、传递与评估都需要通过专业的社会工作人员来完成，从而保证社会服务本身的效率与公平。社会工作可以有效地实现人与资源之间的联结，在需要和服务之间架起桥梁，从而促成政府和各种专业组织对社会问题的有效干预。社会政策、社会福利和社会工作从来都不是一成不变的，而是相互影响承接、动态变化的。社会政策的演进不仅与福利国家的发展紧密相连，而且与人民福祉提升紧密相关。如何做到既满足市场经济中竞争的个人自主的需要，又能使社会正义和平等达到一个基本的水准？社会良好的发展需要怎样的社会福利？人类从来没有停止探索美好生活和美好社会的步伐。虽然社会一直在变化，但不变的是人们对于富强国家、丰裕生活、平等与繁荣共存的愿景，如何实现这一愿景值得深思。
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行业研习社独家稿件
作者：郑金英，华南理工大学社会工作研究中心
编辑：Susu
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