梁紫环丨从农地里长出来的制度

原创走南闯北的社长行业研习

收录于合集

社长说

集体地权能够更好地完成对村内弱势群体的社会保护，为农民提供依托于土地的社会保障资源。集体地权对于土地的把握能够保障弱势群体不至于成为失地农民，是对弱势群体的赋权。

林辉煌老师的新书《中国农地制度》通过经验调查和机制分析，对于中国农地制度的变迁和当前的形态有着准确的理解，并对我国农地制度在安排上的适应性和合理性进行了反思。在仔细阅读后，笔者对于中国农地制度也有了更深入的了解和思考。

1 农地制度简史

“农地制度一词指对土地的占有和使用方式，比地权更为广泛，包括地权本身、地权交易和生产组织等”，[1]从总体上看，在农村的土地制度主要由产权体系和开发权体系构成。产权体系即指由土地所有权、士地使用权等权利构成的体系，关注的是农地范围内的权利支配形态；土地开发权，则是指对因为变更土地用途或其他因素引发的土地增值的权利配置。[2]

产权体系是农地制度的核心内容之一，在中国农地制度里主要体现在集体所有制下的集体地权，这种建立在农地集体性上的集体地权包含集体观念和集体实践两个层面，是构造中国特色农地制度的根本要素。农地集体性是农地权益在国家、社区和农户三者之间的配置体系，三者在参与农地集体性的制度实践分别处在特定地位并形成了农地所有权、农地成员权和农地使用权，作为整体的集体地权则是由这三个权力要素构成的，中国农地制度则是集体观念和集体地权相互形塑的结果。[3]

集体地权的完整性建立在社区的低度分化、国家对于基层治理的介入以及个体权利相对压抑的社会宽容度之上，这些条件的不断变化导致中国农地制度呈现出不同的实践形态。在传统社会中，传统社区消解了农地所有权和使用权的功能，农地最主要的特征则在其成员权，即确定自己人边界的社区性。在土地改革时期，农地制度打破了传统社区对于土地的支配权力，也打击了以家族形式承接集体地权的力量，为人民公社时期打下基础。

在人民公社时期，农民以生产队形式划分，农地的成员权被农地的所有权吸纳，其使用权也依附于所有权，集体直接以国家的形式登场。在分户经营前期，集体地权得到了较为完整的表达，但随着国家在土地权益配比中的不断提高，国家与农户的土地权益配置重度失衡造成了农民严重的负担，基层组织的权威日益下降，不断在消解国家基层政权的合法性。在分户经营后期，税费改革从根本上改变了农地权益在国家、社区，农民之间的分配模式，“集体地权的结构出现紊乱的状态，农地使用权过分膨胀，严重挤压了农地所有权和农地成员权。”

由于分户经营前期国家和基层组织的利益共同体对于农民造成了过度的压榨，在后期国家开始大踏步退出基层，土地的集体化与个体性失衡，在实践中表现出农地使用权的物权化，个体性成为了破坏集体地权的力量，让农地的集体地权失去合法性且进入紊乱状态。集体地权条件的变化造成了不完整的集体地权，出现了农地所有权缺位化、农地成员权模糊化与农地使用权物化，这三个问题则破坏了土地权益配置原本在国家、社区、农户之间的平衡，扰乱了集体地权的基本结构。

然而，完整集体地权对于当前正处在转型期的中国农村有着重大的适应性和合理性，当前城市化进程不能迅速吸收的众多农业人口的基本国情要求同时具备灵活性和稳定性的土地权属和兼顾统筹性和积极性的基层治理，集体地权则能够很好的接应这一任务。

2 林权改革的意外后果

在中国的土地权属发展中，林地和农地走上了不大一致的道路，林权经历了从“分权”到“集权”再到“分权”的过程，[4]新林改的核心理念是将林权物权化，在法律文本上林权的概念变为：“集体对于林地所有权以及农户对于林地的经营承包权”，在地方实践上采取了“分林到户”和“分股到户”的手段，都是对集体经营权的一种分解，其目的都是通过明晰产权来推动林权流转，借用私有化提高农户的林地经营积极性。

实际上，物权化的林改不但没有解决林地在经济和生态方面的发展问题，反而形成了一系列改革困局。首先，部分农民的林权因此受损，林权分配的不平等恶化；其次，基层治理愈发弱化，农业税费取消后萎缩的基层治理资源在林权改革后更加缩减，林权改革带走了大量的集体经济收入，大量的山区反而陷入了瘫痪困境；再者，部分地区社会矛盾加剧，村民与大户、企业、地方黑灰势力和政府之间的矛盾激化；最后，部分地区生态环境因为林权物权化后过度砍伐而恶化。

这样的困境可以回到土地权益配置在国家、社区、农户之间的平衡关系来看，在林地物权化的同时，土地权益的配置关系也被打破，集体的瓦解导致农户在面对资本和国家时没有足够的谈判能力和自我保护能力，反倒使得产权流转走向林业的资本化和社会排斥。同样的，集体的瓦解导致了反公地悲剧的出现，林地的管理难度剧增，山林是连片的，个体拥有的山林之间是互相影响、互相关联的，其维护成本远高于个体拥有的维护能力，农户分散后林地的防盗成本和集体管理的协商成本都大大增加。

林地改革的重要目标是使林业产权清晰化，以便于林权流转和农民增收，但在使用权上尽可能的个体化并不能充分调动和激发农民发展林业生产的内在积极性，市场流通的信条并没有必然提升农民的林业收入。因为林地和农地之间存在明显区别，林地除了经济功能外，更为重要的是其生态功能，且对于林地而言，无论是经济功能还是生态功能，只有规模化经营才是有效率的，其防火、防盗问题的解决同样需要规模化管理。就林地而言，其“生态功能要优先于经济功能，统一经营功能要优越于分散经营。”[5]

集体地权在林地经营的林权流转、农民增收、林业管理和生态功能维护上都有着个体性不可替代的作用，集体统一管理可以增加农民与资本对抗的谈判力，逆转了单个农户对抗资本的弱势局面，同时集体管理和使用还能减少分散农户带来的管理协商成本，维护林地内的规则和林地安全，减少偷伐、乱伐、滥伐，维护林地的生态功能。在此基础上，应当重新认识林权制度，准确定位林权改革目标，充分发挥集体的社会力量，促进生态文明建设。

3 最后一道防线

对于农地而言，完整集体地权同样与当前中国的农地发展相契合。在阐述集体地权的具体功能之前，应当先理解当前的农地所发挥的作用。当下我国正在快速的城镇化进程之中，对于农地的功能也有了新的要求。城镇化存在至少三个思路：农村城市化、土地资本化和农民市民化，但无论是提高城镇人口、增加农村用地的非农使用还是减少农民的数量都不是短期时间内能够完成的，在一定时间内农村土地还是需要保留其与城市互补的功能。

农地的功能有三，一是作为基本生产资料保障粮食安全，二是提供财富的增长，三是提供基本的社会保障。随着打工经济的兴起和发展，农地为单个农户提供生产资料的功能逐渐弱化，打工经济也替代了农业活动成为家庭的经济来源，但是农地的社会保障功能却是当前的城镇化水平不可替代的农地功能。“在可以预期的几十年内，中国的城市化进程显然很难将多数的农村人口转移到有健全保障的城市生活之中，农村仍然是广大农民应对社会风险的最后一道屏障”。[6]

农村不能在短期内快速城市化，意味着农村人口并不能享受较为健全的社会保障系统，而对于家庭资源累积极少且在稳定线边缘徘徊的农村人口而言，有效的社会保障极其重要。城市化的发展为农村人口带来了大量的就业机会，但这些就业岗位往往是低技术要求、低福利的，在伴随城镇化而来的住房金额上涨、优质教育资源稀缺等资源消耗增加下，农村人口能够为家庭累积的资源并没有得到跨越性的提高，其抵御风险的能力也没有得到大幅度的提升。

再者，许多农村人口能够从事的重复性工作如工地做工、工厂上班等都是项目制或者计件式的，流动性和灵活性较高，且为了方便照顾家庭，农村人口也更倾向于从事灵活性高的职业，这也提高了农村人口在市场上面临的风险，土地则是他们应对社会风险的最后一道防线。保障农民能够随时回归土地成为中国现代化的稳定器和蓄水池构建中的重要挑战。

4 农地的治理功能

在确定了农地对于农户的重要性后，需要进一步明确的是：农地制度应当以什么样态呈现？完整的集体地权是需要农地制度坚持的一大样态，应维持土地权益配置在国家、社区、农户之间的平衡。在土地权属问题上，集体地权能够做到灵活性和稳定性兼备，集体所有权明确的农村相较于个体性突出的地区更容易达到稳定的结构，其内部的协商成本更低，同时通过集体的调控也能够灵活地为个体分配土地。在土地功能的三个面向上，集体地权也能较好的促进土地功能的发挥。

集体地权能够强化基层治理能力，保障农地基本生产资料的耕作，坚守粮食安全的底线。当农地所有权、农地成员权和农地使用权通过农地的集体性的制度实践形塑时，农地的所有权则是国家观念在土地调整变动的过程中转化而来的，这种集体观念的实践对于基层有着较高的要求，既是挑战也是训练。基层治理能力强的基层组织能够较好的把握集体土地的所有权，保障“耕者有其田”和“有田必有耕”，基层组织有分配土地的权威，能够将土地合理分配给村庄内需要土地劳作的村民，同时也能成功将集体土地流转起来，解决土地的撂荒问题。

基层治理能力的强化还能进一步完善村庄内的公共品建设，“基层组织关于土地利益的控制和调配很大程度上决定了基层治理的能力”[7]，基层治理一大作用则体现在公共品的供给，公共品的供给需要协调村内包括土地、人员、资金等多方面在内的利益和资源，缺乏基层治理能力的基层组织也难以调配村内的资源完成公共品的提供。

5 农地的社会功能

集体地权能够以土地流转的方式维护农地的经济价值，同时控制村庄内部阶层分化的流向。当基层治理能力强盛时，土地流转中的协商成本将不再对基层组织造成巨大困扰，农地产生的经济价值可以通过土地流转完成，但土地流转的方向则需要基层组织加以把控，为中农群体提供足够的成长空间。“作为国家政权体系的最末端，农村的阶层格局构成了接应国家力量的基本框架”，[8]土地流转则影响了农村的阶层结构。

土地流转与农民分化二者之间的影响是相互的，农民分化导致了各阶层在土地流转意愿和行为选择上的不同，土地流转作为农村的利益关系和社会关系调整同样影响着农民的分化。土地流转将推动农村逐渐形成外出经商阶层、半工半农阶层、小农兼业阶层、举家务工阶层、村庄贫弱阶层五个阶层，不同阶层之间存在着转化的可能。在土地耕作的比较效益不高时，农民将倾向于将土地流转出去，从前农户们都将土地流转给在村的亲戚或朋友，但随着城镇化下人口的不断流动，土地流转也不断增长，血缘和姻亲不足以容纳大量增长的土地流转的同时，原始的社会关系也在人口流动下不断稀释，土地流转对于血缘和姻亲的依赖不断弱化，资本开始介入村庄的土地流转，许多村集体为了方便撂荒土地的快速解决，也开始不断寻找“大老板”来完成土地流转，市场经济开始侵入村庄。

但综合各阶层的土地流动对于村庄的影响来看，“中农”阶层或许才是村庄内需要大面积培育的群体，“‘中农’阶层的形成是土地流动给村庄社会带来的最为积极的影响之一，有可能成为中国农村发展的阶层基础”。[9]中农阶层与村庄具有最大的利益关联，直接影响村庄的稳定和发展，他们常年在村，是村庄事务的主要参与者，作为村内土地的最主要的耕作者对于村庄的公共品建设有着较高的需求，他们则同样有着基层治理的需要，关于“中农”阶层为核心的村庄利益关联正在不断形成，他们有着最大的敏感性和积极性，将成为接手村庄基层治理的中坚力量。

土地流转则需要为“中农”阶层的形成留下足够的空间，“中农”阶层的形成很大程度上依赖于富裕阶层和半工半农阶层对于流转出来土地的不敏感，如果村集体一味的收拢土地流转给资本进行大规模的耕种，“中农”阶层的形成则缺乏土地条件和生存空间。诚然，资本对于撂荒土地的规模运作能够在较短时间内解决土地的抛荒问题，但土地不仅有其生产功能和经济功能，土地还有着重要的治理功能，“中农”阶层在耕作的同时成长的是其经济能力、社会能力和政治能力，其是作为基层组织后备役而存在，缺乏了中农，基层组织也将走向人才缺失的亏空。将土地流转给中农，看似增加了在流转时的工作成本，但实际上是在减少基层组织治理能力的培育成本，基层工作只求“快”是行不通的。

集体地权能够更好地完成对村内弱势群体的社会保护，为农民提供依托于土地的社会保障资源。集体地权对于土地的把握能够保障弱势群体不至于成为失地农民，是对弱势群体的赋权。在与资本的博弈过程中，弱势群体缺乏话语权和足够的鉴别能力，一旦土地能够根据市场规则随便售卖给他人，弱势群体将可能为了解决暂时的窘迫而丢失土地，当农村不能容纳这批生存能力和抗风险能力较低的人群时，城市的贫民窟就产生了。

集体地权是通过集体力量对于弱势群体的保护，能够通过土地调配、公共品供给和共同协作来保障弱势群体有田种、田好种，为有需要的村民提供低消耗高福利的生存方式。这是对于整个村庄所提供的社会保障资源，让村庄成为农民能够退居缓冲的最后一道防线，也解决了一部分养老问题。在农村，不少老人的贫困问题被子女的不贫困所掩盖，土地则成为这部分老人自给自足的一大生存来源，减轻国家和家庭养老负担的同时，也保障了老年人的养老底线。土地社会保护性质的延续还缓和了城市化带来的问题，使整体的城市化展现为相对稳健的形态，确保所有人都能过上相对有尊严的生活。

6 道路通向城市？

在过往的农村发展和城镇化进程中，集体土地制度曾一度发挥着至关重要的作用，在以人为核心的新型城镇化过程中，集体土地制度是否还能满足城镇化的内在需求呢？答案是肯定的，从集体土地制度对于不同利益群体的保护和平衡来看，其对于当前正处在转型期的中国农村同样有着重大的适应性和合理性。但有关失地农民、暴力抗诉、农民工权益、土地财政等问题为何仍然屡见报端，[10]问题关键在于集体地权的异化，而不是集体土地制度。

对于三大利益群体，即城镇居民、非失地农民和失地农民的权益保护和平衡上看，当前的集体土地制度往往首先保护了城镇居民免受城内二元结构的困扰，其次是在集体制度私权化下不断弱化的对非失地农民的被动保护，最后才是对于失地农民的保护，而这种保护往往因为集体缺乏足够的谈判力而缺位，这样的利益保护格局与理想中的集体土地制度恰恰相反。

土地作为农民社会保障的最后一道防线，失地农民的利益应当优先得到保证，而抗风险能力最高的城镇居民所受到的这种保护应当是集体土地制度的被动效应，而不是主要功能，这种困境的产生主要与“国家经济发展的GDP主义以及在此引导下地方政府权力对集体制度的过度渗透从而以较低成本获取农村土地的冲动有关”，集体地权在市场经济的冲击和地方政府权力的过度渗透下发生了异化。

完善集体土地制度，恰是能够回应以人为核心的新型城镇化的内在需求，即“耕者有其田”和“农民组织化”。集体土地制度能够保障土地权属的灵活性和基层治理的积极性，应当解决集体土地制度出现的异化问题，而不是一股脑地抛却农地制度丰厚的历史资源而另谋出路。

参考文献

[1]姚洋.中国农地制度:一个分析框架[J].中国社会科学,2000(02):54-65+206.

[2]林辉煌著. 中国农地制度农户、集体与国家的互动[M]. 北京：东方出版社,2022.01.

[3]林辉煌著. 中国农地制度农户、集体与国家的互动[M]. 北京：东方出版社,2022.01.

[4]李晨婕,温铁军.宏观经济波动与我国集体林权制度改革——1980年代以来我国集体林区三次林权改革“分合”之路的制度变迁分析[J].中国软科学,2009(06):33-42+127.

[5]林辉煌著. 中国农地制度农户、集体与国家的互动[M]. 北京：东方出版社, 2022.01.

[6]林辉煌著. 中国农地制度农户、集体与国家的互动[M]. 北京：东方出版社, 2022.01.

[7]林辉煌著. 中国农地制度农户、集体与国家的互动[M]. 北京：东方出版社, 2022.01.

[8]林辉煌著. 中国农地制度农户、集体与国家的互动[M]. 北京：东方出版社, 2022.01.

[9]林辉煌著. 中国农地制度农户、集体与国家的互动[M]. 北京：东方出版社, 2022.01.

[10]林辉煌著. 中国农地制度农户、集体与国家的互动[M]. 北京：东方出版社, 2022.01.