政策评点｜农民如何参与乡村建设？

政策原文：

第六条  增强农村基层党组织政治功能和组织功能，完善农村基层党组织引领带动机制，运用网格化管理、党员联户、党员示范带动等联系群众工作机制，组织群众、宣传群众、凝聚群众、服务群众，推动乡镇干部常态化下沉网格、村干部包网入户，促进形成农民群众愿参与、会参与、能参与乡村建设的生动局面。涉及村庄规划、建设、管护等乡村建设重要事项，应由村党组织提议，经村“两委”会议商议、党员大会审议、村民会议或村民代表会议决议，并及时公开决议和实施结果。

政策评点：

组织动员农民参与乡村建设，关键是谁来组织动员？这必然离不开农村基层组织的作用，尤其是农村基层党组织的引领带动作用。改革开放之前，党组织在基层治理与乡村社会中发挥了重要作用，但是高度整合社会的党组织，一定程度上抑制了社会的自主性。改革开放之后，随着人民公社解体，部分农村基层党组织因为缺乏集体经济的物质基础而陷入软弱涣散的状态，基层党组织的引领能力大大降低，农民的组织化程度、农村公共品建设与乡村秩序都面临一定的实践困境。十八大以来，党中央强调基层党组织应该在基层治理与乡村建设中重新发挥引领和战斗堡垒作用。

同样地，组织动员农民参与乡村建设，需要放在这样的背景下来理解，如何在新时代激活和完善农村基层党组织的引领带动作用？ 显然，基层党建应避免陷入形式主义的泥潭之中，而是需要嵌入更“实”的基层治理工作之中，需要在与群众互动、在组织动员群众的过程中发挥自己的政治优势与组织优势，从而有力地推动农民参与乡村建设。

政策原文：

第十一条  优先支持村“两委”动员能力强、群众参与程度高、投工投劳意愿足、利益冲突化解好的村庄实施基础项目建设，优先支持参与意愿高、主动投工投劳的农户实施入户项目建设。

政策评点：

这种以群众参与程度和基层组织能力为标准的竞争性财政体制，能够很好发挥“财政引领治理”的功能，值得倡导。同时，这也意味着国家对乡村建设要保持足够的制度耐心，创造条件让农民自愿参与进来，而不是强迫农民参与，更不是“扛着”农民参与。如果农民还没有准备好，就耐心等一等。农村现代化早几年、晚几年实现，这并不重要，重要的是农村现代化的主体，也就是农民本身先现代化了。

政策原文：

第十二条  坚持规划先行、科学规划、依规建设，将党的领导、政府组织领导、农民发挥主体作用、专业人员技术指导作用有机结合，充分尊重农民意愿，围绕“建设什么样的村庄、怎样建设村庄”，引导农民献计献策、共商共议，积极参与村庄规划。

政策评点：

自上而下资源的使用效率和利用效应一定程度上取决于是否满足农民需求，然而农民对于自身乡村存在的症结点最为熟知，发挥民主集中制甄别“紧急难”的公共事务，并发挥民主监督作用，确保资源平稳落地。

政策原文：

第二十五条  按产权归属落实农村公共基础设施和公共服务设施管护责任，合理确定管护主体，保障管护经费。村民委员会对所属公共基础设施承担管护责任，可委托村民、农民合作社或者社会力量代管。户属设施由农户承担管护责任，村民委员会组织村民或者社会力量提供社会化服务。供水、电力、燃气、通信、邮政等设施运营企业对所属公共基础设施承担管护责任，学校（幼儿园）、医院（卫生院）、养老院等农村公共服务供给单位承担所属设施管护责任，自觉接受村“两委”和村民监督，优先聘用当地农民开展管护。

政策评点：

公共基础设施和公共服务设施的管护是资源下乡所创设的公共事务，凸显以资源引领动员，由动员开展自治。由于全国市场开放化、政府服务化等方面，村民群众与基层组织的联系渐趋疏离，管护公共事务可增加基层组织与村民群众、村民之间联系，增强村庄公共性。同时管护责任的实际组织和参与是以村级组织、农民群众为主体，可充分利用村庄熟人社会的评价体系进行监督，一定程度上避免“公地悲剧“。

政策原文：

第三十一条  创新乡村建设政府投入机制，通过先建后补等方式，引导农民群众由“要我参与”向“我要参与”、由“要我建”向“我要建”转变。对采取以工代赈方式实施的农业农村基础设施项目，按照招投标法和村庄建设项目施行简易审批的有关要求，可以不进行招标。对农民投资投劳项目，采取直接补助、以奖代补等方式推进建设。

政策评点一：

财政要引导农民参与乡村建设，最难的有两点，一是实现农民需求与财政资源的对接，二是确保财政资源主要用于满足广大农民的真实需求而不是满足政府主官的政绩需求。关于后面这一点，《指南》并没有涉及。以前地方政府天天抱怨财政资源过于碎片化，无法统筹用于农村基础设施建设，后来让县里整合涉农资金，没想到问题更大，因为整合后的资金大多被用于政绩工程的打造。从制度建设来讲，农民要切实参与到涉农财政资源的分配体制中，而不是等着被分配。

政策评点二：

关于乡村建设投入机制创新的目标，《指南》指出了其核心目标是：引导农民群众由“要我参与”向“我要参与”、由“要我建”向“我要建”转变，这涉及到国家资源下乡背景下如何将农民组织动员起来、充分发挥群众主体性、提升资源投入效率的问题。在实践中，大量的国家资源投入，因为基层没有迎接的组织能力，而没有真正与自下而上的农民需求有效对接，一些地方政府甚至将国家资源用于打造各种形象工程上面，陷入形式主义的怪圈之中，这着实让人痛心，因为最宝贵的公共资源无法让最基层的群众真正受益。

因此，需要反思的是国家资源下乡的方式，过于刚性化的、与基层群众脱嵌的资源下乡方式都是低效的。因此，优化国家资源下乡的重要方向在于，要激活基层组织和基层群众的主体性与参与性，使人民群众在国家资源下乡过程中从客体化的对象变成主体性的参与者、建设者，只有群众把国家公共的钱当成集体和自己的钱，他才会珍惜和重视，而不是漠视和浪费。用基层干部的话来讲，就是“20万元可以用出了40万元的效果”。对于实践中好的经验值得认真总结。