周其仁：“万税”经济是怎样形成的？

周其仁（1950年8月7日－），上海人，北京大学国家发展研究院院长、教授，中国经济学家。研究领域有产权与合约、经济制度变迁、企业与市场组织、垄断与管制、土地制度改革和城市化、货币与金融等。周其仁长期关注中国经济改革问题，是中国农村改革方面的重要学者，2011起兼任深圳壹基金公益基金会的法人代表。在北大曾被学生评为“最受欢迎的教授”之一。

五年前参加一个座谈会，主事人问：多年来，税收增长比GDP增长快很多，究竟什么原因？问题明了，但自己一直没有答案。不久前讨论土地制度，正听人论证物业税之时，突然就“看到了”一个理由——政府闻税则喜，而各路专家提供了源源不断增税的根据。

倘若税制由纳税人及其代表机构决定，那么政府的偏好和专家的理由，都不能直接推动税收增长过快。但当下我国的实际情况，是税收项目的出台和税率的确定，基本由政府决定。这样，闻税则喜的政府偏好，加上善于论证加税必要性的专家系统，珠联璧合，就足以推高税量、增加税种了。

难怪有关税收的学问源远流长。古代中国的传统，是所谓“普天之下，莫非王土”。既然都是“王土”，大家就要缴付租金——“租税合一”是也。这也许是由于那时的市场经济蛮有基础，民间买卖租赁关系发达，说黎民百姓“租用”国家公器必须缴付租金，非常顺理成章。另一方面，统治者贵为天子，接受各方的“上贡”是天然的秩序。讲来讲去，传统中国的税，无非是租金与贡献的合并。

启蒙时代后的西方，不再接受基于“君权神授”的理由。1776年《国富论》的第五编——熊彼特称之为“一篇自成体系的财政学论文，后来成了19世纪所有财政学论著的基础”——题目是“论君主或国家的收入”，却先从“君主或国家的支出”谈起。原来，斯密心目中国家收入的合法性，是由国家承担公共职能——国防、司法、为便利商业的公共工程和公共机构等——所必要的开支来界定的。为什么人民要缴税？就是为了购买国家的公共服务。

这就是说，税也是一个“价”——政府提供服务之价。所谓“小政府、大市场”的理念，要点不是宣布政府与市场的边界——那是因时势变而变的——而是在任何时代都要谨慎地比较不同途径获得公共服务的效用差别。试举一例，为了国防和司法，国家非合法拥有武力不可。但是常备军好还是民兵好？猜猜斯密的答案是什么？常备军。理由是常备军更经济！

这种朴素的税收理由后来“退位”了。新的时髦是剑桥大学庇古教授的福利经济学。这门学问可以搞得很复杂，但基础却是这样的：如果一个人享受私家车的舒服，却把废气排在空气里，那他的驾车行为就有了“负外部性”，或者就是他开车的“社会成本与私人成本不一致”。这时，由于这位仁兄无须为他的驾车享受支付全部代价，其“需求”失去有效的成本约束而膨胀，后果——空气污染——必定格外严重。

在庇古看来，问题的症结就在于市场无法做到使私人成本等于社会成本——“市场失败”是也，解决之道呢？征收空气污染税吧。后来的文献上甚至把这类税命名为“庇古税”！是的，哪里找不到外部性？从邻居的狗叫到太空垃圾，从道路拥挤到大海捕鱼。从此，只要懂得“庇古税”的各种变型，任何一个立志改造社会的人都容易如愿以偿。

更后来流行的就是关于税的“社会观点”，即把税收广泛地用于矫正各种社会问题的观点。据说这种学说起源德国，我自己知之不多，希望熟悉的读者有以教我。不过很多现代的税种——诸如高额累进所得税、财产税、遗产税、奢侈消费税等等，让我们不难看到“社会观点”的强大影响。

与凯恩斯的名字挂在一起的，是宏观调控产生的税收需要——至于凯恩斯本人究竟说的是什么，好像并不重要。简言之，过热时加税，过冷时减税，经济气温不就得到调节和控制了吗？与此类似，对需要优先发展的产品、行业、部门、地区给予税收优惠，反之则反之，就是“产业政策”需要税收的理由了。

我们远远没有穷举税收的专家理由。即便如此，读者已经可以看到古今中外关于收税的专家理由实在蔚为大观。事实上，不少税种是被逼出来的，其理由也是被逼出来的。比如香港至今还在征收的酒店房间税，据说是1965－67年由港英政府财政司郭伯伟（Sir John Cowperthwaite）决定开征的。郭当时的理由特别令人欣赏：政府大力推介香港旅游业，酒店的得益多于其他行当，要不特别抽一下酒店的税，对其他产业不公道！

近年我们在本土听到的加税理由，倒也“士别三日，当刮目相看”。先有专家别出心裁地把税收占GDP比重的高低，定义为“国家能力”。就是说，有本事加税就表明国家能力的强大。粗看起来，这像一个自我循环证明的命题，进一步推敲其中包含某种概念上的混淆。不过，这都是小节。哪一个爱国公民会不赞成增强国家能力呢？那就加税吧。

最近的例证，是运用税收调控经济达到进退自如的境地。一方面，诸多专家论证利率和汇率皆不可轻动——或者动了也无用；另外一方面，加税停税闹得市场中人无所适从。坚守汇率不变而开征纺织品出口税，是诺贝尔经济学奖得主的建议，政府礼贤“下士”，决定开征；不料欧美国家仍然要搞什么特保之类，最后还是商务部长宣布取消尚未开征的纺织品出口税。物业税和财产税，是几位香港教授的热门话题——顺便说一句，近年大行其道的“卖地财政”，也来自我们的东方之珠。政府卖地收入，也是税赋。

这么说吧，无论出于学说的推理，或者是糅合各家之言，还是逼出来的急就章，反正政府要抽任何一种税，都不难找到“证明合理的理由”。政府本来有权强制收税，行政主导的税制少受节制，而各方专家可以证明开征任何税种的理由——齐了，形成一个“万税”经济似乎易如反掌。

危险就在这个地方。数之不尽的证明抽税必要、合理的理由加到一起，可能加总出一个谁在事先也没有“计划”过的局面：税收总量过大，政府承诺过多、开支过多，降低资源配置效率，销蚀人民参与市场竞争的意志；税种过于复杂，征税成本高，则刺激腐败和寻租活动。转来转去，事与愿违、南辕北辙而又不能自拔，岂不糟糕？

解决办法当然不是抽取“累进的加税建议税”。我认为可取的办法，要由纳税人及其代表机构来决定最高税负量，然后在税收总量的限度内，开放税收专家意见之间的竞争。建议增加任何一种税吗？先问总税量还有没有“房间”。如果没了，那就先回答，你建议哪一项现存的税收取消或减少？