周其仁：民贫国必衰，民富国才强

作者：周其仁

来源：经济观察报，2011年1月24日

最近关于“国退民进”还是“国进民退”有很多讨论，引起大家关心。利用这次观察家年会的发言机会，我谈谈自己的看法，供各位批评。

我看到对这个问题的讨论，有两个层面。

一是对事实的认定，也就是中国这些年来究竟是不是发生了“国进民退”这么一回事。当然有很多不同角度的观察，得出的结论也不尽一致。以我比较关注的土地问题而言，国进民退是存在的。因为宪法规定，所有城市的土地都是国有土地，所以城市化加速，城市的范围扩大，政府就把更多农民的集体土地征为国有土地。这当然是国有土地在增加、农民集体所有的土地在减少。这是财产存量方面的变化。

第二个层面就是评价。如果事实上发生了国进民退，或者没有发生，那么到底应该还是不应该，好还是不好，这涉及到价值观，看法的分歧就更大了。

但是还有一个层面的问题，讨论得比较少。那就是无论是国进民退存不存在，好还是不好，都有一个基本概念的含义，即何谓“国”，又何谓“民”？目前流行的讨论，是把“国”与“民”在概念上对立起来处理。似乎在这个“国”里面，完全没有“民”的因素；而“民”的概念，也可以彻底排除“国”的成分。

我认为，这样的概念本身就是问题。当我们用这样的概念来概括可观察的现象，并加以价值评判的时候，容易把具有实质意义的问题忽略掉。当然，对这个概念的讨论不仅仅涉及经济学或政治经济学，自己也没有想得很清楚，所以这两年就没有对国进民退问题发表过意见。

两年前在一个场合，问题变得不容回避。当时我供职的北京大学中国经济研究中心，经林毅夫提议并得到各方面的支持，重新组建为北京大学国家发展研究院。等到大学正式批准成立的时候，毅夫已去世界银行工作。成立揭牌会上要发言，我就犯了难——这“国家发展研究院”里的“国家”，究竟是个什么含义？没有办法，我只好把亚当·斯密的《国富论》搬了出来。

此书名是严复的译法，后来郭大力、王亚南的译本，书名就成了《国民财富的性质和原因的研究》。那么，究竟是“国富”，还是“国民财富”？查斯密的英文原文，是 The Wealth of Nations，因此关键就是怎样理解Nation。译成中文，Nation当然有“国家”的意思，但此国家可不是彼国家（State），与填表格“国籍”栏目的那个Country也不是一个意思，当然就更不是“政府”、“朝廷”或“官员”了。

于是，我就用亚当斯密的Nation概念，把北大国家发展研究院里的那个“国家”，理解为“以人民为本位的国家”。那才是经济学传统的关怀，就是国民财富的增加，以人民为本位的国家的富裕和强盛。

当时就这么简单提了一提。但这个国家的概念问题一直引起我的思考。为什么在今天的中国语境里，人们讲到国家似乎就只意味着State，只意味着政府和政府部门，甚至只意味着掌权的“官”？为什么我们这里，国家的国，国富的国，国进民退的国，或者国籍的国，如果要找对应的词汇，总是不那么容易找到Nation那里去？

是中国的文化传统使然吗？也不尽然。总编致辞里，不是提到一句“江山社稷”吗？那可不是舶来品，而是地地道道的中国文化。什么是江山社稷？“江山”是领土，社稷是人群中的一套仪式，其中 “社”代表土地神，“稷”代表谷(粮食)神。社稷就是祭祀土地神和谷神的仪式。为什么要祭祀？答案是农业文明靠土地和谷物养人，所以祭祀的出发点和落脚点还是黎民百姓，是国民的安康、富裕与财富。

孟子的名言大家熟悉，“民为贵，社稷次之，君为轻”。在那么早先的时候，就把这个关系梳理得如此清楚。在这个传统里，任凭君权多么高高在上，官位多么显赫，政府多么强大，在政治伦理上还是要排到民和社稷的后面。这是中国思想文化传统的精华，一脉相承、发扬光大到当代。“为人民服务”是这样的理念，权为民所用、权为民所赋，也是这样的理念。

所以，我们也许可以把“国”的概念，理解为三个元素的合并。第一是一定幅员的领土，第二是人民，第三是人群得以组织起来的典章制度，其中包括管理众人之事的政治、政府与行政。加到一起，江山人民社稷三位一体，才算完整的国家概念。

没有民只有官和政府的国家，在历史上和现实里都站不住，因此在概念上也站不住。这是说，我们有理由拒绝没有人民的国家概念。在公共政策讨论的顶层架构里，最需要严格推敲的基本概念，就是国家。这个概念出了岔子，一系列问题都会歪，跑偏就严重了。

具体来看，“国进民退”本来要讨论的是国民经济中国有企业与民营企业的比例及其变化。既然有国有企业，它要增加竞争力、发展壮大、做大做强，当然是题中应有之义。总不能要求把国有企业做小、做差、做垮吧？问题是，什么是国有企业？按照国资法的规定，国企是属于全体人民的企业，所有者是全国人民。过去叫全民企业，反映的就是这个性质。

既然全国人民是所有者，当然全国人民才是真正意义上的“出资人”。但是全国人民怎样才能充当所有者和出资人？13亿人，上哪儿开会？怎么掌握情况、做出判断和决策？这里有巨大的信息成本。

目前的解决办法是人民把国企委托给国家机关，这就是国资委。所以准确地说，国资委是“代为履行”出资人的职责。从经济关系分析，那也是一类委托与受托的关系。

讨论国资委设立的时候，记得也有过这样的构想，就是要把这个受全国人民之托打理国企的机构设在人大，不要放到政府里面。

那样的话，国资委直接向人民代表大会负责和报告工作，接受人大的监督。这里最关键、也是最敏感的问题，是国企的活动范围可以覆盖国民经济的哪个部分，以及国企有没有权力禁止、限制人民自己组织的企业进入同一个市场？这并不是政府的行政事务，应当由人民代表大会来讨论、表决和立法。

但是，最后国资委还是设在了政府，还是以行政权力来履行出资人职责，其主要任务、目标和考核又偏重于盈利和做大做强，利润分配还不受同朝为官的其他政府部门的节制。这样，随着国企的经营业绩越来越好，国进民退的疑虑就来了。

第二个问题是税制。税的经济性质是纳税人付给政府钱，以此来购买政府的服务。税收之所以需要强制征收，为的是防止和杜绝一部分人可能的“搭便车”行为倾向。但政府机关不可因为强制执行力在手，就自行决定税的种类和税负的轻重。可是，我们很多税现在还是行政部门直接定，自编自导自唱。这在道理上是说不通的。

大家看最近进口流量变大，因为很多消费品在境外买便宜，老百姓和民企中总有人很灵敏，代购活动就起来了。作为海关当然要维持所有进口税制的公正，但为了所谓的计算方便对每台带入的iPad一律抽1000块的税，是讲不通的。这不是技术性的小问题，而是涉及到人民和行政部门之间的重大关系。问题是我们常常把这种重大问题看得很轻，出手的时候也比较随便。

作为一个经济学家我还有一个多少年的经验，就是不要轻易提加税的建议。因为那是最容易被吸收的一种意见。倒不是说不需要增加税种，但只加税不减税怎么调整国民收入分配？讲了那么多年国民收入分配政策，要增加居民在国民收入中的比重，可是加税建议很容易变成政策，减税就非常难，结果还不是与改善国民收入分配的目标越走越远？

所以我后来说，谁提一条加税建议，就请他同时提一条减税建议；政府出台一项加税政策，就同时考虑一条减轻税负的政策，以保证总税负不会脱离经济情况而不断地加重。

最近还有一个问题是通胀抬头，那是流通中的货币过多的必然结果。从国家制度层面看，央行动用基础货币的权力受到什么样的实际制约，这是货币政策的制度基础。在央行的资产负债表上，基础货币记在央行的负债项下。那是央行对谁的负债？

简单讲，那些法定储备金是央行依法对商业银行的负债，而商业银行的钱又来自对储户的负债。另外一部分基础货币，即发行的货币，则是对全体持币人的负债。那么，央行在什么条件下可以扩大负债？又受什么节制？这是比日常的货币政策更根本的问题，也就是央行的独立性问题。

美联储主席常常要到国会山上去报告情况、接受咨询，反映的就是这个关系。中国的国情不同，但动用基础货币时，譬如拿基础货币大手买入外汇，一下子就扩大了央行的总负债，就需要一套合理而严格的约束机制。否则，基础货币发多了，物价上了房，就不纯粹是技术性的问题了。

最后，涉及到人民的基本权利的法律法规和政策限制，要有公开的、严格的程序来加以决定。

如最近的调控，像限制购房、购车等等。情况紧急，有人买了很多房，有人买不起房，老百姓为房价问题而分裂，所以要出台政策。但是涉及到老百姓基本权利的事项，包括可以买什么、不能买什么，这是很基本的权利。出台限制性政策就要比较慎重，要经过很长时间的讨论和严格的程序。或者就是短期的、临时的，划清时间范围。

否则人民会觉得行政权的行使没准儿，说情况紧急可以限这个限那个的。一旦把这些没准的行为纳入预期，大家的行为和市场就可能紊乱，长期代价就大了。

小结一下。我认为合适的国家概念以人民为本位，加上领土、主权和典章制度。这样来看，民是国的出发点和落脚点，国无民不立，民贫国必衰，民富国才强。