张静 | 基层政权新角色：公共服务与垄断经营

张静，香港中文大学社会学系博士，现任北京大学社会学系主任，教授、博士生导师，研究领域为政治社会学。[图源：shehui.pku.edu.cn]

从前面一章的讨论中我们注意到，近代以来基层政权的各种变迁，其外部动因在于试图加强国家的控制能力。但是从社会基层的表面上看，虽然相继设置了与国家结构相当的各类机构并授权其行使类似的职能，这似乎和“国家政权建设”同步进行，然实际上，这种意图并没有取得真正的成效。国家在建立基层机构的同时，并没有能够真正扩张以国家权威为中心的统一管制权力，也没有在基层政权之外寻找到自己所赖的权力基础，因此基层社会近代以来出现的结构变化，并没有在国家新政权深入的企图下发生重大变化。国家所做的，只是转变了基层权威权力来源的方向——由基层社会转变为官方行政系统，但这仍不是治理权限的重新布局，而是在保持原有支配关系的前提下，通过转变地方权威的角色获得更多的农产资源，以便满足充饥城市的需要。

50年代政府征收农业税费的实质不是参与地租分配，或为公共产品开支提供财政支持，而是国家要掌握足够的粮食。

国家的治理仍然沿用了多年来的方式，对其主权地位的象征性承认和整体的文化整合，仅要求地方接受国家发出的精神和原则，而将社会治理的基本任务交给地方。因而，地方机构在设置形式上建立了与国家治理的相似结构，但这些机构在观念上仍为基层的“自主”地盘。基层权威的基本治理原则并没有因此获得实质性改造，相反，自上而下的授权，进一步破坏了地方体权威生存必需的所赖、与共同体的一体性质，使他们逐渐脱离了与地方体的利益联系、割断了来自地方体内部的权威来源，地方权威和共同体社会的利益分离进一步加剧。这就是我所说的近代基层政权与社会共同体的“结构分离”现象。只是，在人民公社体制强大的行政监督下，暂时掩盖了“分离”结构的不良政治后果。

比如，在公社制下，强大的行政监督没有给基层政权的经营角色提供多少空间，基层干部虽然绝对支配着生产资料，但这种支配主要来自干部的管理者身份，而不是来自他们的经营者身份，基层干部多数只能以管理身份允许的方式——行政特权——分享剩余，而这种剩余在制度的限制下也相当有限。这种状况不允许基层政权在整体上朝向经营角色分化。因此，在当时，与其说对基层政权的激励来自剩余控制权，不如说是来自不同于农民的生活方式和工作方式，以及这种方式带来的地位荣誉感。干部的工作是处理农业行政、协调和安排农业劳动、管钱管物，由此可以得到晋升、进城、进修、接受教育、观光、开会、参加饭局等机会。由工作方式衍生的这些“利益”是干部身份的佩戴品，它们非干部莫属，是一种其他身份难以提供的生活方式享受和地位荣耀，而运用公共财产集聚干部集团的整体财富并不容易也不明显。这就是说，虽然有利益分离结构的作用，但公社制下的干部角色仍然是比较单一的，由经济（经营）角色带来的利益竞争，在当时并不突出。

图为“农业学大寨”时期，公社干部们聚在一起学习会议文件。[图源：sohu.com]

但是，在新的形势下，授权来源由下向上的转移事实创造了基层权威构建集团（经济）利益的条件。这种条件包含各种上方授权的行动“地位”，比如资源地位，即资源由国家提供，国家默许的税收权、基层资金管理权等；代表地位，即在行政区划中当然代表一个行政单位——村庄或乡镇的身份。如果不是基层政权中的干部，不可能通过其他渠道得到这种代表身份，或者得到只具有象征意义的代表身份；也不可能得到组织和决策地位，即组织集会活动、形成议决议案、制定程序、收集信息、联络他人的正式身份。所有这些身份，在市场化发展中都成为具有价值的象征资本，可以容易地转化为经济收益：垄断权和控制权。这些权力显然不必依赖地方体获得，只是从干部的经历及身份中获得。基层政权的“组织”头衔、“集体”代表等“公共”地位，合理发展出了他们对公共资产的合法运营权，这是任何一个普通的经营组织或经济行动者所完全不及的。

新角色：公共资源的垄断经营集团

由于农业生产资料的集体所有，且基层政府是集体（公共）的代表，所以乡村集体“所有”的事业由基层政府代理管理成为惯例。在人民公社体制下，这种“所有”者的地位还不明显，因为在那样的体制下，它还没有多少机会从事牟利发展，因此与地方社会的利益联系还只是“分离”，未达到冲突的状态。但在市场经济发展中，基层政权一个引人注目的新角色是从事经营，成为经济人或者商人。这种新角色，一方面，如同企业家角色一样，对地方经济的发展起到推动作用（例如增加地方的工作机会和收入）；另一方面，则与其他经济人形成利益竞争乃至冲突关系（例如资源、资金、机会和市场控制权的竞争）。这种新角色，特别能够通过乡镇村政权组织结构的变化得到说明。

这些变化的一个现象是，村级普遍建立了三套班子制：党支部、村委会、经济合作社，但机构的职能并不分化，其中的人员交叉混合。在浙江的几个地区，党支部书记都是经济合作社社长，为的是在各种经济交易中，成为代表村里“签署条约的法人代表”。在乡镇政府方面，乡镇主要干部出任农工商总公司董事长、正副总经理，成为董事会组成和经理集团的头面人物。涉及工业、农业、商业、外贸等政府机构大量公司化，这些公司直接任命下属的经营事业负责人，或直接涉入经营活动是相当普遍的现象。不仅是政策咨询，人们谈生意、争取担保、得到投资、获得土地的行动，都需要频繁进入基层政权机构。我们发现，基层政权的经济角色（从事营利事业）普遍受到鼓励，而且被认为是体现了公共事业的发展，并没有引起“利益涉嫌”的担忧，越是在市场发达的地区，乡、镇、村基层政权的经营公司成份越重。

政权经营者和普通经营者的不同，在于他们的不同身份，面对的是不同的权利、责任、义务环境。干部从事经营并非和其他经营者地位对等，他们的优越性引起了羡慕，也引起了不满及不公情绪。基层政权经营者可以无偿或象征性地有偿使用公共资源，比如房产，比如土地，比如资金，都不必运用市场信誉及其偿还能力获得，而是运用“权威”地位获得。这种地位意味着对“公”的垄断身份，意味着经营公共资源的合法性，意味着向公共集资的合理性，还意味着其占有“公共”财富的正当性。然而，当公的产业投资失败时，往往由“公共”大众承担损失，政权经营者自己不必承担赔偿的责任。在经济上，他们没有风险，只有收益。

80年代中（期），我们村开始办冷冻蔬菜企业。村里没有资金，让大家认股购买集资，说企业是大家的，赚了钱大家获利。村里人觉得企业肯定比土地赚钱，再说干部都买了，自己还能吃亏？于是多数人家都买了股份。那时候不像现在，几百元对农民不是一个小数。我家东借西凑，也买了300元。

但是十多年过去了，没有人得到股份分红，企业也越办越差。干部说企业不赚钱，只用很低的价格，就卖给了一个干部，成为私人企业。结果村里卖企业的钱，还不够用来还全村人的股底钱。我们没有利，也没有息，连底价也没有要回来。这几百元钱，就是存也有不少利息吧？企业到底有没有赚钱，咱不知道，可是十几年来干部亲戚子女到企业上班比务农收入高，明摆着咱吃了亏，人家占了便宜。

干部能够合法地运用公共资产经营，并不是因为他们的经营能力和偿付信用，而是因为他们对公共财产的控制和决定权力。作为提供公共服务者，这种决定权或许必要，但作为投资经营者，这项权力用于经济事务的弊端就显现出来。下面的例子能够说明乡村干部对于公共资源的决定权如何浪费了公共财产。

1985年书记决定上纸箱厂，村里投资4万元用于购买设备，厂房也是村里建的，另外还投进了10万元流动资金。很快，厂子倒闭，剩下的一些半成品和机器设备值二三十万元，经过折卖清账，村里亏了十来万元。1985年还建了塑料厂，同样是村里投资厂房、固定资产和流动资金，两年后又担保贷款15万元投入，最后还是倒闭了，厂长没什么责任，轻松离开我们村。事后会计清查了一下账，村里也没有商量对策，就这样稀里糊涂完了。

人民公社制时期的公共资产管理者身份，至多给干部个人提供通过分配渠道牟利的便利，但这样的牟利在数量和内容上都无法与今日相比。现在的基层政权作为集体资源的经营性组织，整体运营公共资源的所得在性质上已经很不同于以往。从此，可以观察到作为政权整体的角色分化——在传统的管理角色之外，又发展出对公共财产的经营角色，前者继续人民公社以来的管理、控制和地区服务，后者则是运用公共身份合法从事经济活动。这可以从20世纪80年代以来，基层干部工作“目标”的变化中观察到。

通过访问和观察，我们发现有六个目标对村干部是主要的：地位、提升、职权保障、相对于上级的独立性、集体和个人利润、为村民服务。它们可以找到明确的计量指标（见表1）。

表1 村干部的目标及其计量指标

表1中第一、二、三、六项目标不是新的，它们在80年代以前就存在，新增加的是第四和第五项目标——“相对于上级的独立性”和“集体和个人利润”。同时，第六项“为村民服务”的指标不是提供公共物品——管理和服务，而是为他们创造工作机会（这意味着，干部有权安排某农民进企业，那么，他们必须是或间接地是企业的“老板”）。相对于过去，新增加的内容反映了基层组织整体目标的变化。这种变化的基本方向，在我看来，反映了集团性经济经营角色的发展，过去几十年中形成的权力结构，使得基层政权获得了优越于他人的经济能力。

经济经营角色的发展，使得基层政权的财政自主性迅速提高，它们具有了更多的自谋经费渠道，以支持行政扩张逐年增长的需要。

表2说明，90年代以来基层支出大幅度增长。在现有的财政制度下，国家并没有增加基层编制和行政费用拨款，那么，基层支出的大幅度增长，必然意味着自控资金的大幅度增长，否则基层政权无法支持迅猛增长的费用支出。大量的自控资金的存在，使基层政权摆脱了对上级拨款的依赖。毫无疑问，基层政权需要在行政经费的支持之外寻找财源，它们的自主性地位，取决于其寻找财源的能力，而各种由乡、镇、村政权一手操办的“集体”企业，便充当了这种角色。相对于传统的费用来源——上级拨款和收缴提留（见表3），乡、镇、村各级工业发展的经济收益，成为基层政权可控资金的重要来源之一，它们在基层财政中的重要性是显而易见的。

表2 TD镇1992～1996年领薪人员及支出变化表

表3 TD镇集体提留的变化及其来源

自控的社会性资金来源变化，使我们有理由推测，在乡镇企业年景较好的时候，基层政权的人数和规模必然增长；反过来，也可以说，经济自主性高，对行政拨款和收缴提留的依赖程度降低，为基层政权的人员扩张提供了条件。但基层政权必须控制这些企业，才能让企业利润为其所用；必须亲自控制主要乡、镇、村企业的经营，其财政支持才能够得到保障。这种控制的存在，说明了基层政权向地区公共资产的经营集团转化的事实。这种转化遇到的竞争者，当然是地方社会的其他经济人，但是基层政权仍然有特别的办法，保持自己控制经营收益的地位和垄断经营的地位。他们的策略是给所有的经济组织以行政级别，并让其低于自己。

我们的一个重要探索是，在乡镇一级建立管理集体资产的组织——经济联合社，我们称之为农业集体资产体制改革。过去，没有经济联合社，人民公社、乡政府都代表政府，谁来代表农民？从1992年开始，我们发现，独立经营的各类实体，已经脱离了乡镇的控制，资产成为它独立控制的东西。这种经济组织和政府的矛盾很大，政府管不了经济。办企业，政府没有决策权，政府用钱它不同意就不给，政府没有办法。那些总经理已经是乡镇级，和乡镇政府平级，政府管不了它。而新建立的集体资产经营总公司直接归党委政府领导，代表农民管理乡镇一级的集体资产……村一级经济合作社的职能是发展集体经济，改制以后，合作社可以向企业收缴年费，包括土地占用费、管理费、公积金、公益金，并发放农业发展基金，收一点手续费。

很明显，这种“改革”的目的，在于回收其他经济行动者的经济控制权，将集体资产的经营控制在基层政权手中，用对公共资产的垄断经营保证其所需资金的来源，这是一种用政治手段扩张经济利益的行动（“分割的管辖权”一章将继续讨论此问题）。如上所述，这些做法使得基层政权获得了相当的经济收益和财政自主性。

但同时，这种变化给基层政权带来了严峻的政治困难：由于其经营活动的需要，发展出基层组织和社会之间在资源、市场、信息、资金以及保护等方面的相互竞争关系，这进一步加剧了业已存在的、基层政权和社会利益的分立结构。基层政权成为关涉经济的组织，便自然生发出本组织的相关经济利益，其结果是，它以商业方式和社会的其他组织建立关系——利益竞争的关系。显然地，这同公共政权组织的身份——它需要代表所有社会集团的公共利益——构成矛盾。

如果基层政权只是一个单纯的经济组织，它与其他集团形成经济竞争关系并没有什么不妥，问题是，它同时还是一种政权组织，因此在进行经济竞争的时候权利往往不平等。经济角色将合理地发展出特别的排他利益，并与其他组织形成资源竞争，以利益交易的方式发生关系；而政权角色则要求它增进公益、共享和服务，成为公共利益而非特别利益的代表。政权身份有利于经济获益，但经营活动损害政权角色的名誉、声望、操守以及公共组织的行为原则，最终损坏社会成员对公共组织的尊重和服从，进而损害它在社会中的整合权威。两种身份的冲突关系显而易见。

然而，这一政治困难并没有被多数基层政权意识到，相反，很多基层组织正致力于控制更多的资产，以便扩展“集体利益”。这种扩展正在不断加强着基层政权和其他社会经营活动之间的利益冲突，比如经济合作社贷款的标准为是否为集体企业，即用资金支持能够为“集体”盈利，因而便于由基层组织控制使用的企业；又比如，集体作为出租集体土地的收租者，每年从土地使用费的收缴中获得稳定盈利，而承租方也以盈利多少为准则，这样运营公共资产造成了出租者与承租者的关系，造成了集体（政权）与个体（农民）不平等的土地使用权；还有一些集体企业通过权力规定原材料的低价供给；等等。

这些都是经济盈利行为，但又不是平等竞争的盈利关系，它是通过权力维护垄断地位的竞争关系，这种垄断的优越地位本身就构成了与社会利益的冲突性，造成经济利益和政治合法性的相互损坏关系。政治合法性通过广泛代表社会利益并为之提供公共服务因而获得政治支持的途径达到，而经济利益不能不同其他的社会组织形成竞争、排他和专有支配关系。由此我们能够理解，基层政权总是处于政治经济矛盾焦点的原因，在于它多重矛盾角色的内在紧张。这种紧张关系，是基层政权与社会利益的冲突来源。

这些角色冲突，可以说明基层政权陷入政治困难的必然性。很明显，作为一个公共组织，政权地位无可比拟的地位有利于竞争甚至是强制或垄断，但是它有损于社会经济组织间的公平竞争地位。在面临利益竞争时，公共组织的优先权力取代了市场的选择，这极大地削弱了其他社会经济行动者的竞争能力。基层政权地位带来的象征资本——借贷信用、定价地位、融资合法性、资产处置权等通常需要从市场获得的东西，现在却是基层政权现成的起家资本，而普通的经济组织却没有，它们经过若干年市场奋斗方能获得的条件，对于基层政权却是轻而易举的当家资本。这种优势地位不仅起不到协调“公”“私”关系的作用，而且把政权置于与社会各经济组织利益冲突的境地。

比如，为了解决有“公”钱好办事的问题，基层各级干部都意识到支配公共资产对于加强权力的重要性，所以力主加强集体经济。“集体”产权制，提高了基层政权合法经营公共资产的能力，进而可能独自或集团性地、排他性地掌握公共资产的控制权和收益分配权所带来的利益。自然，这些活动在部分富裕地区扩大了受益者范围，比如为村民免除提留统筹等费用、开办教育、增加村民养老福利等，但种种迹象表明，基层政权仍是主要的受益者。而在其他不具有这种身份的组织看来，这是一种不公正的、集团性的掠夺，因为它们成为明显的弱者，根本不具有限制对方的平等地位。经济竞争如何摆脱政权身份的特权方便？公益和私益如何从政权的行为中得到区分？政权（合法性）如何从公益—私益混合与侵染中获得清白？集体或集团资本积累与合法性的矛盾如何解决？所有这些问题，都被基层政权的冲突角色加强着、激化着。可以说，这种角色悖论是基层政权近年来逐渐位于冲突中心的症结所在。

*本文节选自张静《基层政权：乡村制度诸问题》第二章“角色冲突：公共服务与垄断经营”，社会科学文献出版社2018年修订版，P34-44。标题为专题策划人自拟。为阅读及排版便利，本文删去了注释及参考文献，敬请有需要的读者阅读原文。

**封面图为1956年建立的春雷造船厂，这是中国最早的集体性质的社队企业之一。[图源：wxrb.com]

〇编辑：折宇 〇排版：饭团

〇审核：罗尼/书畅

〇专题策划人：盆栽

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