基层党组织功能的百年考察 ——基于中国共产党党章的质性分析

中国共产党自成立以来，始终高度重视自身基层组织建设。截至2019年12月31日，中国共产党有9191.4万名党员和468.1万个基层组织。基层组织包括24.9万个基层党委、30.5万个总支部、412.7万个支部^[1]。基层党组织功能的发挥需要制度的指引和实践的检验，党章是党的基本纲领和行动指南，不同时期的党章代表着这一时期党的制度建设的最高成果。中国共产党成立以来，制定和修改了一部《党纲》和十八部《党章》，其中一大通过的《党纲》实际上也起到了党章的作用。从这个意义上说，党章建设始终是中国共产党组织建设的核心和前提。本文通过对党章文本的质性分析，研究基层党组织功能的历史变迁和演化规律，探索基层党组织功能的时代发展趋势。

中国共产党有着严密的组织架构，基层党组织作为党的战斗堡垒，是党直接联系群众的桥梁，发挥着重要的功能。

（一）基层党组织功能

党的基层组织在早期的党章中又称“党小组”“支部”“党的基本组织”“党的基础组织”，从八大通过的党章开始正式称“党的基层组织”。党的十九大通过的党章规定：“企业、农村、机关、学校、科研院所、街道社区、社会组织、人民解放军连队和其他基层单位，凡是有正式党员三人以上的，都应当成立党的基层组织。党的基层组织，根据工作需要和党员人数，经上级党组织批准，分别设立党的基层委员会、总支部委员会、支部委员会”,“党支部是党的基础组织，担负直接教育党员、管理党员、监督党员和组织群众、宣传群众、凝聚群众、服务群众的职责”^[2]23。

基层党组织在执行任务的过程中发挥功能，在发挥功能的实践中体现党的组织优势。基层党组织的功能、作用和任务高度关联，在许多研究中未作明确区分，本文也将以上三个概念视作关联概念一并纳入分析。十九大党章明确了基层党组织的八项基本任务，这些基本任务的落实，体现了基层党组织的宣传动员、组织发展、监督管理等基本功能。在十九大党章的第三十三条，强调了不同类型的基层党组织在特定工作范围内应发挥的核心功能。在新时代进一步发挥基层党组织的功能价值，全面提升基层党组织的组织力，是我们党保持旺盛生命力的关键。

（二）研究方法与样本

质性研究采用归纳方法分析资料并形成理论，扎根理论是质性研究中的重要方法之一。通过对政策文本的初始编码和聚焦选择，使用最重要的或者出现频繁的初始代码来对大部分数据进行分类、综合、整合和组织^[3]，揭示政策的历史变迁及其特征。

本研究采用扎根理论方法，以NVivo12软件为工具对各时期的党章文本进行层级编码，分析文本中的显性、隐性关系，揭示在不同年代和不同背景下党章对基层党组织的要求、实施导向与政策变迁之间的逻辑关系。样本数据为政策文本，公开发布，稳定性、典型性和饱和度良好。为了保证编码的信度和效度，本研究由两位研究人员分别单独对数据进行编码，并利用“编码比较”进行校对调整，最大限度地减少个人思维定势对编码结果的影响。

从一大到十九大，党的组织架构政策保持了相对稳定性。基层党组织处于组织层级的最低层级，是党联系群众的桥梁和纽带，是做好群众工作的最基本、最直接、最有效的组织力量，样本参考点丰富。同时，党的中央组织、地方组织、党的监督机关、指导机关（顾问团）和广泛存在的党团（党组）在组织架构的特定部位发挥作用。

中国共产党成立百年来，伴随党的建设伟大历程不断发展，基层党组织的功能体现了马克思主义与时俱进的理论品质和实践特征。在新民主主义革命时期，壮大组织基础、执行任务是基层党组织最核心的功能。中共一大通过的《中国共产党纲领》，是党的第一个正式文献。尽管不足千字，这份文本确定了党的名称、基本政策和组织任务。党在新民主主义革命时期的党章受共产国际影响深刻，1943年共产国际解散后才有了中国共产党独立自主制订的第一部党章。在社会主义革命和建设时期共制定了四部党章，其中八大党章是新中国成立后的第一部党章，为党和新生的共和国指明了方向。“文化大革命”期间，党的制度建设和组织建设遭受冲击，党的九大至十一大党章均不同程度延续了“左”的错误思想。改革开放以来，党的建设自上而下步入创新发展轨道，党章的制定和修订日趋规范，基层党组织的功能定位逐步清晰。党的十八大以来，基层党组织坚持以人民为中心领导基层治理，实现制度化和体系化的深化发展。各个历史时期基层党组织功能的关键词分布与变迁特征见表1。

（一）新民主主义革命时期基层党组织功能初步形成

中国共产党早期的基层组织以“党小组”和“党支部”的形式呈现，随着“党支部”的不断发展壮大和功能的有效发挥，“党支部”被规定为“党的基本组织”和“党的基础组织”，在新民主主义革命时期基层党组织的组织形态初步形成，组织功能上强调执行决策和服从命令。

1.“党小组”的设置与“党支部”的发展。

在早期的党章文本中，“组”这个词，最基本的含义即是“党小组”。中国共产党最早作出设置党小组的规定，见之于1922年中共二大通过的《党章》。这是中国共产党历史上第一部正式命名的党章，其规定：“各农村各工厂各铁路各矿山各兵营各学校等机关及附近，凡有党员三人至五人均得成立一组，每组公推一人为组长，隶属地方支部”，发挥“训练党员及党员活动”的功能。1923年，中共三大通过的《中国共产党第一次修正章程》将“党小组”人数修改为“党员五人至十人均得成立一组”，这是最早的基层组织形态，其功能就是不断发展壮大组织并形成组织凝聚力。1925年，中共四大通过的《中国共产党第二次修正党章》规定：“各农村各工厂各铁路各矿山各兵营各学校等机关及附近，凡有党员三人以上的均得成立一支部”，“支部人数过多时，得斟酌情形分为若干小组”，厘清了党小组和党支部的关系。从中共四大开始，党小组不再作为党的一级组织，而是作为党支部的组成部分在加强党员教育管理、严格党的组织生活方面发挥作用。

2.党的“基本组织”和“基础组织”。

1927年召开的中共五大没有专门讨论修改党章的问题，但是在五大闭幕后不久，中共中央政治局通过的《中国共产党第三次修正章程议决案》首次提出了“支部是党的基本组织”这一概念。“党的基本组织”即党的基层组织，这一提法在中共五大和六大的党章中提到，中共七大又将这一提法改称“党的基础组织”，但同样规定“党的基础组织，是党的支部”。刘少奇在会上所作的《关于修改党的章程的报告》中强调了支部的四项重要任务和教育、管理、发展党员、政治引导等功能。

新民主主义革命时期，中国共产党在救亡图存的革命道路上负重前行，而党的组织建设作为中国共产党的生命线始终放在首位。一方面，基层党组织凭借严密的组织结构和严格的组织纪律，发挥着吸收管理党员、宣传组织群众等日常功能。另一方面，受共产国际影响，落实共产国际的临时任务和参与无产阶级斗争也是这一时期基层党组织功能的一个显著特点。早在中国共产党成立前，共产国际就开始帮助中国共产党早期组织开展活动。1921年中共一大在共产国际帮助下召开，一大《党纲》规定我们党的纲领包括“联合第三国际”。次年，中共二大正式决定参加共产国际，成为它的一个支部。在很长一段时间里，第三国际成了中国共产党的实际领导者。党的二大至五大党章均规定了中国共产党对第三国际的从属关系，1928年在苏联莫斯科举行的中共六大通过的党章更加突出地强调了共产国际的领导，要求党员及地方组织无条件地执行“共产国际代表大会或本党代表大会，或党内指导机关所提出的某种决议”。共产国际解散后，1945年在延安召开的中共七大通过的《党章》，是我们党独立自主制定的第一部党章。

（二）社会主义革命与建设时期基层党组织功能的探索发展

1.“基层党组织”概念的提出与相关规定。

1956年，中共八大通过的《党章》是新中国制定的第一部党章，也是一部较为完备的党章，对党的组织机构和组织制度及各级组织作了明确规定。八大党章首次用到了“党的基层组织”这个概念，并在第六章详细阐述了党的基层组织的相关规定。这一规定明确了基层党组织的概念和组织形式，同时，明确了基层组织的八项“一般任务”和不同基层党组织的功能。如企业、农村、学校和部队中的党的基层组织具有宣传组织群众、教育管理党员、领导监督本单位执行决议和改进工作的功能；机关中的党的基层组织，具有思想政治教育、纪律监督、同不良思想作斗争等功能。党的八大党章是新中国基层党组织建设的新发展和里程碑。

2.基层党组织建设的偏离及功能弱化。

随着高度集中的计划经济体制的建立和巩固，基层党组织的行政化倾向日益严重。“文化大革命”期间，党的基层组织建设偏离了经济建设中心，其组织建设功能弱化，斗争功能逐渐占据中心地位。1969年，中共九大通过的《党章》明显偏离了党的八大党章所规定的正确纲领，严重背离了党的八大所确定的党的工作重点的转移和党领导社会主义四个现代化的任务。1973年，党的十大通过的《党章》继续了九大的“左”的错误。1977年，党的十一大通过的《党章》是十年内乱结束以后的第一部党章，它虽然恢复了八大的一些正确提法，提出了“党的基层组织要发挥战斗堡垒作用”，但依然沿袭了党的十大的政治路线和组织路线。可见，党的十一大党章未能清除“左”倾错误的影响，这些错误在党的十一届三中全会后才得到彻底纠正。

中华人民共和国成立后至党的十一届三中全会期间的基层党组织的功能具有三个特点：第一，为适应党执政的需要，强调必须优化党员队伍，加强组织建设。通过加强党员教育管理，基层党组织不断强化组织建设，努力提升自身的先进性、纯洁性、凝聚力和战斗力。组织功能和领导功能处于基础地位。第二，在执政初期，由于缺乏在和平环境下建设基层党组织的实践经验，中国共产党的基层组织曾一度超越了政党本身的功能定位，出现了以党代政、党政不分的不正常现象，“革命”上升为这一时期党章中的高频词汇。第三，执行决议仍然是基层党组织工作的重点，政治引领、宣传教育和生产建设功能逐渐受到重视。基层党组织的功能特别是政治功能在探索中发展。

（三）改革开放以来基层党组织功能的完善创新

党的十一届三中全会开启了我国改革开放的新时期。随着改革开放的不断深化，党的建设虽然需要不断应对新的挑战，但从总体来看，基层党组织建设不断创新发展，基层党组织的功能定位逐步清晰。

1.“战斗堡垒”作用成为共识。

党的十一大通过的党章最早把基层党组织定位为“战斗堡垒”，提出“党的基层组织要发挥战斗堡垒作用”，完成六项基本任务。囿于当时的实际情况，基层党组织的建设和“战斗堡垒”作用有效发挥还处在挫折后的复苏期。1982年，中共十二大通过的《党章》明确提出“党的基层组织是党在社会基层组织中的战斗堡垒”，并规定了党的基层组织必须担负的八项任务。此后的党章一直延续了十二大党章的表达，基层党组织的重要地位和其发挥的“战斗堡垒”作用形成共识。党中央反复强调要充分发挥基层党组织的战斗堡垒、保证监督作用和共产党员的先锋模范作用。

2.基层党组织功能的细化完善。

改革开放以来，党章对基层党组织的八项基本任务和不同基层党组织的作用规定日趋完善，基层党组织的功能稳步发展。党的十六大通过的《党章（修正案）》对党的基层组织的有关规定作了补充和修改，并根据不同类型的单位和社会组织的特点，对各基层党组织的作用和职责进行了比较清晰的细分。中共十七大通过的《党章（修正案）》将科学发展观的理念写入党章。此后，在先后开展的保持共产党员先进性教育活动、科学发展观教育活动、创先争优等活动中，一些软弱涣散的基层党组织得到了及时有效的整顿和完善，基层党组织功能得以充分发挥，党的执政基础更为巩固。

总体而言，这一时期的基层党组织功能在改革开放的大潮下不断调适创新，关键词中越来越多地出现了表达功能和作用的词汇，如“组织”“领导”“决定”“检查”“发展”及常规性“工作”职能，并强调各级党组织间的通力配合。基层党组织的功能也随着中国特色社会主义道路走向深入而日趋科学和完善。

（四）十八大以来基层党组织功能的深化发展

党的十八大和十九大两次对《党章》进行修订，从建设学习型、服务型、政治型和治理型党组织的角度对基层党组织功能提出了新要求。

1.强化基层党组织的整体功能。

党的十八大以来，中国共产党全面推进党的建设新的伟大工程，整体推进党的思想、组织、作风、纪律、制度建设和反腐倡廉斗争，基层党组织功能在细分完善的基础上均衡发展，并形成体系。十八届五中全会进一步提出强化基层党组织的整体功能。这一时期，《中国组织人事报》《学习时报》等连续刊载了多省、市、自治区和县的组织部长以及专家学者对基层党组织整体功能进行解读的文章，并在整体功能这一观点上达成了共识。党的十九大报告明确指出，要扩大基层党组织覆盖面，党支部应担负好直接教育、管理、监督和组织、宣传、凝聚、服务群众的职责，并要求广大党员发挥先锋模范作用。在全面从严治党的总体部署下，以问题为导向，基层党组织整体功能的发挥更加有力和有针对性。

2.强调基层党组织的治理功能。不同类型的基层党组织在基层社会治理中肩负着不同的职责，职责决定功能。十九大党章规定：街道、乡、镇党的基层委员会和村、社区党组织具有“领导本地区的工作和基层社会治理，支持和保证行政组织、经济组织和群众自治组织充分行使职权”^[2]22-23的基层治理功能。国有和集体企业中党的基层组织要围绕生产经营开展工作，发挥思想引领、保证监督、组织建设等核心功能。非公经济组织中党的基层组织应发挥引导监督、团结凝聚、促进发展等核心功能。社会组织中党的基层组织应发挥宣传执行、教育管理、引领服务和推动发展等核心功能。实行党委领导下的行政领导人负责制的事业单位中党的基层组织应“对重大问题进行讨论和作出决定，同时保证行政领导人充分行使自己的职权”。各级党和国家机关中党的基层组织应“协助行政负责人完成任务，改进工作”^[2]22-23。基层党组织领导并融入基层治理，发挥整体功能。

党的十八大以来，基层党组织的政治功能和服务功能实现了有效整合，政治功能是“魂”，服务功能是“根”，二者统一于我们党的根本性质和宗旨，统一于我们党领导的伟大事业的实践。

从研究样本中基层党组织功能的词频变化和聚类分析可见基层党组织功能的基本轮廓，从前文对基层党组织功能演进历程的梳理和分析，我们可以较为清晰地看到基层党组织功能在历史长河中变迁的轨迹。利用开放编码、核心编码和编码结构化可以进一步分析基层党组织功能在内涵、定位、路径方面的演进特征。

（一）内涵：从强调核心功能到强化整体功能

整体性是马克思主义哲学的一个重要范畴，也是系统论的一个重要原则。虽然不同时期的党章对某种或某几种功能有所侧重，但实际上各种功能无法截然区分。对基层党组织功能进行开放编码，可见不同时期的党章中基层党组织有一系列核心功能（见表2），基层党组织的功能建构是一项复杂的系统工作，是一个不可分割的有机整体。

在不同的历史时期和活动范围内，强调基层党组织的某种核心功能的重要性，具有较强的针对性，起到了积极作用。中共四大以前，党小组和党支部在基层发挥着不可替代的作用。中共四大首次从党章的高度将党的支部确定为党的基本组织，明确了支部的教育、管理和发展党员、政治引导等职能。抗日战争时期，根据地的“模范支部”建设等举措增强了基层党组织的战斗堡垒作用。独立自主制定的七大党章更强调了基层党组织的四项基本功能，随后，全党以基层组织为重点展开了大规模整党运动，基层党组织的政治功能、服务功能得以巩固和提升。新中国成立后，基层党组织功能在探索中继续发展，虽然一度出现了功能偏离和弱化，但随着党的十一届三中全会的召开，基层党组织的功能定位逐步清晰。党的十八大以来，加强基层服务型党组织建设的重大部署，使其服务功能得以最大程度地发挥，同时强调整体功能，强化政治功能。党的十九大明确提出：“要以提升组织力为重点，突出政治功能，把企业、农村、机关、学校、科研院所、街道社区、社会组织等基层党组织建设成为宣传党的主张、贯彻党的决定、领导基层治理、团结动员群众、推动改革发展的坚强战斗堡垒。”^[4]这是对党的基层组织建设所提出的新部署、新目标、新要求，进一步强化了基层党组织整体功能的协调发展。

（二）定位：从四个维度精准构筑功能体系

总体上看，基层党组织功能走过了一个逐步清晰和结构化的历程，功能定位日渐精准，从政治功能、服务功能、组织功能、治理功能四个维度构建起基础党组织整体功能体系（见表3）。

第一，政治引领功能重在把握方向，是基层党组织的本质属性。党的基层组织是党在社会基层组织中的战斗堡垒，也是党的全部工作和战斗力的基础。习近平总书记指出，要“充分发挥各级党委（党组）、各领域基层党组织的政治功能和组织功能，把广大党员、干部和各方面人才有效组织起来，把广大人民群众广泛凝聚起来，形成为夺取新时代中国特色社会主义新胜利而团结奋斗的强大力量”^[5]。党的十九大报告强调，要“加强基层组织建设，要以提升组织力为重点，突出政治功能”^[4]。这一创新性的提法，是对基层党组织具有很强现实针对性的功能定位。政治宣传、教育、领导、引领以及动员功能等都属于政治功能的范畴。

第二，组织建设功能是党发挥战斗堡垒作用和永葆青春的基本保障。党的基层组织是党的全部工作和战斗力的基础。加强基层党组织建设，提升组织力，就必须强调组织功能的协调性和整合性，即统筹与平衡基层党组织的管理、服务、密切联系群众与基层治理等功能，既要充分发挥其吸纳党员与对党员进行教育管理的基本功能，也要充分发挥其密切联系群众的社会功能，更要充分发挥其在基层社会中的领导核心作用，克服基层党建功能错位、政治功能弱化乃至顾此失彼、从一个极端走向另一个极端的现象。

第三，服务保障功能是基层党组织工作的根本落脚点，是整体功能的有效载体。不论是强调领导政治斗争、进行宣传鼓动，还是组织发展党员并对党员进行培养和教育、发展区域经济，均以服务于民为根本。遍及企业、农村、机关、学校、科研院所、街道社区、社会组织、人民解放军连队等基层单位的基层党组织成为执行上级决议、密切联系群众、利益表达的组织载体。

第四，基层治理功能是基层党建融入社会治理的政治社会化功能。基层党组织的政治功能与其社会功能密不可分。在很大程度上，基层党组织的政治功能在社会生活领域中的具体应用和实践展开，彰显出它的社会功能。我国基层党组织走过了一条从“革命导向型”到“全能型”再到“行政代理型”和“服务型”的功能嬗变轨迹，以及从“主要依靠思想政治工作”到“主要依靠行政权力”再到“主要依靠思想政治工作、服务群众”“主要依靠为民服务”的功能实现途径^[6]。

（三）路径：从执行到主导基层治理

党的基层组织是贯彻落实党的路线方针政策和重大决策部署的基础。新中国成立前，中国共产党积极投身新民主主义革命事业，基层党组织是斗争的最前沿。这一时期的党章对基层党组织的功能强调执行决策和服从命令。新中国成立后，社会主义革命和建设时期的基层党组织肩负着组织发展和执行新任务的重任，政治、教育功能比重上升，生产建设功能也更加受到重视，但由于错误思想的影响，在主要矛盾发生变化的情况下仍然错误强调革命和斗争，基层党组织的功能也发生了偏离。改革开放以来，我国社会结构发生深刻变化，城乡二元分立转向城乡融合，这对基层党组织的功能提出新的要求。改革、发展、建设、民生新兴词汇在这一时期的党章中高频出现，社会变革决定基层党组织必须通过深度融入国家治理体系来发挥其功能。完善基层党组织的治理功能，一方面要坚守基本功能，打造良性互动的党群关系，另一方面要全面发挥基层党组织整体功能，在应对特殊事件时实现精准发力。

中国共产党百年奋斗历程中，组织建设成效卓越。基层党组织的功能伴随改革发展逐渐走向多元化和系统化；在功能发挥的路径上，基层党建和基层治理深度结合，并配套制定了系列法规。中国特色社会主义进入新时代，中国共产党作为执政党将长期执政，所面临的机遇与挑战较任何时期都更为复杂与多元。新时代的基层党组织鲜明地将政治功能放在了首位。党除了进一步加强在农村、社区、党政机关、企事业单位和人民解放军的基层党组织的建设外，在非公有制经济、新兴经济组织、社会组织中也应充分发挥基层党组织的作用，在楼宇党建、弄堂党建、网络社区党建中基层党组织的功能也应进一步凸显。同时，新时代的基层党组织功能更加注重整体性和针对性，需从基础党组织的系统构建上完善其功能发挥机制，从精准施策上提高其功能发挥的有效性。