诚食讲座 | 胡靖：全球谷物生产与中国粮食安全的策略选择

今天我跟大家汇报的内容，主要基于FEDS数据库的计算结果。为此首先要感谢中国科学院成都文献情报中心的大力支持，感谢胡正银、陈文杰、庞弘燊、钱有飞几位博士，以及帮助采集数据的华南师范大学的十多位研究生。在他们的帮助下，数据库才得以顺利完成。

今天我们谈粮食问题，有一个特殊背景，就是当前的“俄乌冲突”加剧了全球粮食的紧张局面。但我们中国还比较风平浪静，市场上的粮食供应充足，价格稳定，而这要得益于中国政府很早就重视粮食生产，坚持“把饭碗紧紧抓在自己手里”。目前，中国已经控制了粮食安全的全产业链，所以就不会被别人“卡脖子”，中国的老百姓也才可以安享和平的生活。

下面，我将从六个方面和大家汇报。

粮食安全的理论之一：

营养性消费与奢侈性消费

讨论粮食安全需要一些理论的引领，没有理论引领常常会陷入机会主义。

粮食首先是一种生存所必需的物品，一般只有粮食才能提供我们生存所必需的热量、蛋白质、脂肪、维生素、矿物质等需求。可以说，没有粮食，就没有人类，这是一个历史唯物主义的基本判断。

但是粮食作为一种营养性消费，存在一个非常刚性的倒U曲线。也就是说，粮食在消费到一定程度以后，就会出现营养的边际递减。粮食少了，肯定会挨饿或营养不良，但多了于健康无益，甚至有害。

所以粮食消费可以分为营养性消费和奢侈性消费，营养性粮食消费才是粮食安全的内容和基础，奢侈性粮食消费则不属于粮食安全的范畴。后者如农作物加工而成的白酒，没有任何营养，只有感官刺激，喝了反而是于身体有害的，况且生产白酒每年也需要消耗大量的粮食资源。

我在二十年前根据中国预防医学科学院的相关指标有一个计算，不甚准确，但可供参考：248公斤/人是最低热量标准，360公斤/人是最低营养性摄入标准，400公斤/人是一个区域粮食安全的平均标准。^[1]

如果一个区域的粮食平均消费水平，超过了400公斤/人，那这个区域就逐渐进入了奢侈性粮食消费阶段。而超过400公斤/人标准的部分，则基本上与营养、健康无关。用经济学术语来讲，就是出现了营养的边际递减，甚至吃得越多，病就越多，比如“肥胖病”。

所以，粮食消费并非越多越好，粮食产量也并非越高越好。保障粮食安全的本质就是要保障国民吃得营养、吃得健康。这种营养性粮食消费与奢侈性粮食消费标准的区分，有助于我们正确判断全球粮食消费和粮食安全的概况。

全球谷物生产的基本格局

与粮食安全的基本态势判断

中国的粮食安全是在全球谷物生产的大背景下展开的，有“内循环”，也有“外循环”。因此，我们需要根据全球谷物生产的格局和状态，选择正确的方向与策略。

根据FAO（联合国粮农组织）的数据，2020年，全球人口约77亿，谷物产量29.96亿吨。人均谷物占有量达到392公斤，所以总量上是一种粮食安全的状态，也可以说是一种“紧平衡”的状态。

但是，全球六大洲（不包括南极洲）谷物的资源、生产与消费都严重失衡，这才是问题所在。

图1为2020年全球谷物生产的基本格局，从中可以看到，2020年全球谷物生产主要集中在亚洲、欧洲和北美洲，这三个洲加起来超过了82%。

图1：2020年全球谷物生产结构

单位：亿吨，%

粮食安全是一个与人相关的、相对的概念。2020年，全球耕地总面积207.5亿亩，人口77亿，但是分布非常不均衡。如图2和图3所示，全球60%的人口集中在亚洲，而亚洲的耕地占比仅为36%。

图2：2020年全球人口分布

单位：万人，%

图3：2020年全球耕地资源分布

单位：亿亩，%

此外，如图4所示，2020年，全球谷物出口总量为5.11亿吨，但与很多人的印象不同，全球谷物出口最多的是欧洲，而非北美洲（但美国是出口最多的国家），其次才是北美洲和拉丁美洲。亚洲的出口并不算多，但有些国家自己都不够吃，还要出口。

图4：2020年全球谷物出口结构

单位：亿吨，%

其中，泰国、越南、印度、缅甸是最主要的稻谷出口国；俄罗斯、美国、法国、乌克兰是最主要的小麦输出国；美国、阿根廷、巴西是主要的玉米出口国；巴西、美国、阿根廷是主要的大豆出口国。

接下来，我们分别看六大洲的情况。

1. 非洲

非洲的面积为3034.99万平方公里（455.1亿亩），人口12.76亿人（2018年），耕地面积35.77亿亩（比我国多了近一倍），谷物产量2.08亿吨，人均耕地面积2.8亩/人，人均谷物产量只有163公斤/人。

所以非洲的粮食安全最为堪忧，甚至基本的热量需求都达不到，饥饿是常态。理论上，非洲不仅没有粮食安全的输出能力，而且以360公斤/人的营养性标准计算的话，非洲的粮食安全赤字高达2.5亿吨以上。

当然我们同时也要看到，非洲的谷物生产具有非常深厚的潜力。以20亿亩的播种面积、300公斤的单产保守计算，理论上非洲的谷物产量超过6亿吨并非难事。但前提是非洲需要有稳定的政治秩序、良好的社会环境、合理的土地制度和普惠性的国民教育。

所以，非洲粮食安全的基本判断是：资源丰富、经济落后、贫富悬殊、技术原始、饥饿普遍、潜力巨大。

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2. 亚洲

亚洲的面积为3200万平方公里（比非洲稍大一点），耕地资源74.7861亿亩（比非洲多了一倍），但是由于人口高达45.6亿，人均谷物产量只有310公斤，尚未达到营养型标准的要求。所以在亚洲，饥馑也是常态。尤其是南亚和西亚的印度、巴基斯坦、孟加拉国、尼泊尔、阿富汗、伊拉克、伊朗等发展中国家。

2019年，印度的人口已经超过13.5亿，耕地面积23.41亿亩（比中国还多）。但谷物产量只有3.2155亿吨，稍多于中国谷物产量的一半，人均只有238.1公斤，低于最低热量要求，也低于中国最困难年代的人均粮食占有量。

中国则不同。中国建国以后，粮食产量持续增长，虽然有波折，但成功解决了14亿人的粮食安全问题。2020年，中国的人均谷物产量达到434公斤/人。在亚洲，如果剥离中国的因素，则亚洲剩余47个国家的人均谷物产量只有261公斤，刚刚超过最基本的热量需求。

与此同时，亚洲的少数发达国家通过贸易提高了谷物消费水平。日本（91公斤/人）、韩国（105.9公斤/人）、新加坡、以色列等少数国家，粮食自给率非常低，口粮都要依靠国际贸易。但是这些国家是经济发达国家，他们依靠强大的购买能力，形成了粮食安全的贸易依附型特征，粮食消费水平接近发达国家的水平。

这就形成了亚洲粮食安全的格局：人口稠密、资源丰富、发展悬殊、缺口巨大、饥饿普遍。

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3. 拉丁美洲

拉丁美洲2020年的人口6.5亿，耕地面积21.73亿亩（比中国多2亿亩），谷物产量2.895亿吨（还不到中国的一半），总体上人均谷物产量为448.7公斤/人，但分布不均。2018年，墨西哥人均谷物产量只有285.8公斤/人，而阿根廷达到了1591.2公斤/人。这说明，拉丁美洲国家的谷物占有其实非常悬殊。

拉丁美洲的粮食生产主要是现代化的大农场经营模式，技术上依赖美国等发达国家的种子、农药、除草剂等，是典型的资本化大农业，且面临越来越严重的土壤退化、水源污染、雨林危机等问题。而且这些国家“失地农民”的问题、“贫民窟”的问题也相当严重。

此外，巴西和阿根廷这两个最大的谷物生产与出口大国也参与了生物燃料计划，每年都有大量的玉米、大豆用于生产生物乙醇。所以，他们的高产量并不完全是为了解决饥饿问题，而是在资本的控制下用于追逐利润。

2020年，拉丁美洲的谷物出口为9381.32万吨，大豆出口9813.45万吨。

总体上看，拉丁美洲粮食安全的特征是：资源丰富、总量平衡、资本控制、技术依赖、发展悬殊、饥饿普遍。

饥饿的群体——墨西哥、巴西的贫民窟

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4. 欧洲

欧洲有耕地41亿亩，人口7.4641亿人（2019年），谷物产量5.4306亿吨（2019年），人均667公斤/人。从总量上看，欧洲的粮食安全非常稳固。

其中，欧盟的德国是538.9公斤/人，法国743.9公斤/人，是欧盟的主要粮食生产国。英国314公斤/人，是一个缺粮国家。俄罗斯753.6公斤/人、乌克兰1562公斤/人，是欧洲重要的粮食输出国家。

欧洲的粮食生产潜力巨大、技术先进。尤其是俄罗斯，是世界小麦出口的第一大国，而且还有大量的耕地资源没有开发出来。2020年整个欧洲的谷物出口达到了21719.4万吨。

但如果把俄罗斯、乌克兰去除掉，欧洲的人均谷物产量会下降到574公斤/人，总量安全其实也没有问题，可能影响的是奢侈性粮食制品的生产与消费。

所以，欧洲目前的粮食危机主要是一种结构性、贸易性的危机。

欧洲粮食安全的态势是：资源丰富、经济发达、技术先进、总量富足、政治内耗。

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5. 北美洲

2018年，北美洲人口3.6亿人，耕地面积294643.65万亩（比中国多了十亿亩），谷物产量49828.5818万吨，出口12976.7047万吨，人均谷物占有量1367.9公斤/人。北美洲是现代农业生产水平最高的地区之一，也是粮食安全水平、谷物消费水平最高的大陆。

而谷物并不等于粮食。在美国，接近四成的玉米是用于生产生物燃料，包括生物乙醇、生物柴油。所以有人说“富人的汽车吃掉了穷人的面包”。因为当油价上涨时，会有越来越多的玉米、大豆用于生产生物燃料。

北美洲的粮食安全特点是：资源丰富、经济发达、技术先进、全球垄断、消费过度、粮食武器。

尤其是美国习惯将粮食作为施行全球美元霸权的一种特别武器。

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6. 大洋洲

大洋洲人口只有4157.08万人，耕地面积4.81亿亩，谷物产量3488.1632万吨，人均谷物产量839.1公斤/人（2018年）。另外大洋洲还有发达的畜牧业和海洋渔业，所以大洋洲也是一个粮食安全非常有保障的地区。

大洋洲的粮食安全特点是：资源丰富、经济发达、发展均衡、人口稀少、总量富足、输出有限。

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在分析了各大洲的粮食安全情况后，我们可以得出结论——全球粮食安全有两个“世界”：

幸运的是，中国是成功实现了人民粮食安全的发展中国家。

除了第一世界，大多数国家的粮食供给总体上处于不安全状态，基本的营养性消费都得不到保障。其中非洲、南亚和拉丁美洲的墨西哥等，有20亿左右的人口长期处于低于360公斤/人标准的营养不良状态。

未来全球粮食的增长潜力主要在非洲和欧洲的俄罗斯、乌克兰。预计全球粮食产量还有8亿吨左右的增长潜力，其中，非洲5亿吨、欧洲（俄罗斯）2亿吨、拉丁美洲1亿吨。

俄罗斯，是中国未来最有潜力的谷物进口国家。由于俄罗斯耕地资源的潜力远远没有激发出来，所以毗邻中国的俄罗斯还有至少2亿吨的谷物生产潜力。如果合作顺利，俄罗斯完全可以每年向中国提供5000万吨的小麦出口，这是一种贸易双赢的局面。我国大豆每年都可以从巴西、美国进口差不多一亿吨，从俄罗斯进口5000万吨小麦并不奇怪。

美国的粮食生产能力非常强，出口能力也非常强。但是，美国的谷物出口带有明显的地缘政治目标，只能实行可控的进口策略。

为此，我们就还需要在理论上区分粮食安全的两种保障方式：生产自给型与贸易依赖型。

粮食安全的理论之二：

生产型保障与贸易型保障

在全球的市场经济环境中，粮食获得首先表现为一种市场交易，这就非常容易掩盖和模糊粮食获得的供应链与源泉。从供应链看，粮食获得有两种方式：

就粮食安全而言，生产自给型可以把整个供应链完全控制在区域内部。这种模式稳定、可靠、安全系数高，但成本高、效益低、补贴多，农民一般不愿意生产。

贸易依赖型成本低、效益好、补贴少，符合农民的逐利心理，但供应链无法控制，不稳定、不可靠、安全系数低。一旦被“卡脖子”，供应链就可能随时中断，比较危险。

这就形成了粮食安全的一个悖论：谁来生产粮食呢？都知道生产粮食不赚钱，但都要吃饭！

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就目前的全球化而言，受地缘政治冲突的影响，粮食安全的全球化其实非常脆弱，自然灾难、外交纷争、战争冲突、谈判失败、资源危机等，都容易导致粮食供应链中断。

而贸易依赖型国家，由于失去了粮食生产能力，供应链无法掌控，就只能成为他国的附庸。典型的如韩国、日本、新加坡等，在粮食安全上已经被美国控制。

粮食是比石油、芯片更厉害的一种武器！所以，生产自给型对于保障我国粮食安全的供应链显得尤为重要。总书记一再强调“中国人的饭碗要抓在自己手里”，就是这个意思。

所以，生产自给型与贸易依赖型的保障方式、保障水平的完全不同的，不能把二者等同起来。

国内粮食生产与消费的基本态势

总体上，我国粮食生产完成了保障国家粮食安全的任务，实现了“饭碗端在自己手里”的战略目标，这是我国的一个重大成就。

1984年，1996年，2013年，我国粮食总产量分别登上4亿吨、5亿吨和6亿吨的台阶。2020年，我国粮食总产量为6.7亿吨；进口了10031万吨大豆、838万吨小麦、1124万吨玉米、294万吨大米、991万吨肉类、337万吨乳品、983万吨食用油。同时出口了少量的水产品、肉类和大米。综合来看，2020年我国粮食净进口不低于1.5亿吨。

所以2020年，我国14.1亿人，消费了至少8亿吨粮食（包括储备），人均581公斤。这一消费水平高出世界平均水平近200公斤，接近欧洲的水平。

算出这一数据后，我非常惊异：我们的粮食消费水平究竟有没有欧洲那么高呢？我们粮食总产量的数据是否准确？

如图5所示，2004年，中国粮食生产安全的省级区域（400公斤/人的标准）只有8个，分别是吉林、黑龙江、内蒙古、宁夏、河南、安徽、辽宁、新疆，连著名的水稻产地湖南、江西都没有达到粮食生产安全标准。

 图5 | 图片来源：FEDS数据库

但到了2020年，如图6，中国粮食生产安全（400公斤/人的标准）的省级区域有16个，翻了一倍。但有15个省级区域低于粮食生产安全标准。

 图6 | 图片来源：FEDS数据库

此外，我们还看到，改革开放后，全国粮食产量趋势出现的最大一次波折是1998-2003年，从5亿吨减少到了4.3亿吨，相对应的人均粮食产量从400公斤/人左右跌到333公斤/人，已经低于营养性标准了。可以说，2003年的时候，中国已经面临粮食危机了。

但2003年后，我国改变了粮食政策，对粮食生产进行直接补贴，对各种生产要素进行补贴，从而使得粮食生产走出了低谷，一路缓慢增长。如图7和图8所示。今天，无论是总量还是人均，都达到了很安全的水平。

图7 | 图片来源：FEDS数据库

图8 | 图片来源：FEDS数据库

2020年，我国消除了绝对贫困，所有贫困人口均实现了“两不愁三保障”。这意味着中国有效地遏制了粮食消费的贫富悬殊问题，所有的城乡人口都获得了营养性粮食安全保障。这确实是人类历史上的巨大胜利。

即使是在贫困地区，贫困人口的人均粮食消费水平，也超过了360公斤/人的标准。这首先得益于中国特殊的耕地、宅基地的集体所有制制度，留守在家里的贫困农民依靠自给自足，不仅可以解决口粮问题，还可以通过房前屋后养鸡鸭鹅鱼等，有效解决肉类消费问题。口粮解决了，蛋白质、脂肪、维生素等的摄入问题也基本得到了解决。

所以，中国解决粮食安全问题有其特别的土地制度背景。这是中国粮食安全的制度优势，完全不同于印度、墨西哥等发展中国家。

图片来源：百度

然而，我们也要看到我国国内的粮食生产布局，并不均衡，也存在问题。

改革开放以后，经济发展的不均衡导致了粮食生产格局的变化。由于土地收益的严重悬殊，沿海地区、大城市郊区不断放弃粮食生产，转而重点发展加工业、制造业、地产业。而中西部地区、偏远地区，只能继续保留粮食生产。由此导致我国粮食生产的机制出现了问题。

从理论上讲，如果没有政府的保护、支持和补贴，粮食生产一定会不断萎缩，从而陷入灾难性的“囚徒困境”。所以生产补贴，是全球粮食生产的普遍现象。

1998年前后，我国进行了流通体制改革，划分出了粮食主产区、主销区和产销平衡区。2008年，除了13个主产区中的11个（黑龙江、河南、山东、安徽、吉林、河北、江苏、内蒙古、湖北、江西、辽宁）、和新疆、宁夏，其他7个主销区、9个产销平衡区（西藏、青海、海南、云南、贵州、山西、广西、陕西、甘肃）和四川、湖北，一共18个省级地区都是缺粮地区。

十八大以后，中央对粮食生产的重视程度不断加大，湖北、甘肃成功“上岸”，山西、云南、四川也成功超过了360公斤/人标准。中国的粮食生产安全战略取得了成功。

但是，在2020年，事实上的“主销区”不止7个，而是13个，即7个主销区+西藏、青海、重庆、陕西、贵州、广西。这种格局短期内很难改变。

 图片来源：百度

1. 主产区：持续奔跑的“快牛”

2020年，13个主产区的粮食总产量为52597.51万吨，占全国总产量（66949.2万吨）的比重为78.6%。其中，东北、华北的粮食主产区，承担了沉重的生产任务，是我国粮食安全最主要的输出地区。

2003年以后，主产区播种结构逐渐恢复到70%以上，近几年一直保持在75%以上，也就是说3/4以上的播种面积资源，都是用于粮食生产。从图9可以看出，2003年以后，播种结构一直处于缓慢上升趋势。

图9 | 图片来源：FEDS数据库

在华北平原，小麦、玉米的产量呈不断上升趋势。山东、河南、河北、安徽北部、江苏北部和内蒙，小麦和玉米产量都在不断上升。这些地区实际上在为巩固国家的粮食安全做出了重要的贡献。这些地方的农民当然也会算账。

图10 | 图片来源：FEDS数据库

图11 | 图片来源：FEDS数据库

在东北地区，粮食产量增长趋势更加明显。黑龙江从2005年的3092万吨增长到了2019年的7503万吨，翻了一倍多。作为我国粮食生产的“老大哥”，黑龙江为国家粮食安全贡献最大。吉林的粮食产量整体上也在不断增多，目前是我国最主要的玉米生产地区。

图12 | 图片来源：FEDS数据库

图13 | 图片来源：FEDS数据库

传统农业，由于是有机农业，一般不会出现土壤退化的问题。但是，现代农业，由于采用的是规模化、专业化、化肥化的生产方式，一定需要严格的休耕政策。

所以，国家的主产区不能总是“鞭打快牛”，而是需要采取适当的休耕，以恢复土壤肥力、保护乡村生态。总书记在东北视察时讲，“要像保护大熊猫一样，保护东北的黑土地”。其实，华北的黄土地也需要保护。

在黄淮海地区，安徽的粮食产量从2003年的2214万吨，增长到了2019年的4054万吨，接近于翻了一番。

图14 | 图片来源：FEDS数据库

江苏粮食产量的波动比较大，从1997年的3564万吨，到2003年跌到2472万吨。作为经济发达省份，江苏采取了与广东、浙江、福建不一样的粮食安全策略，从2003年之后粮食产量开始缓慢增长，到2019年达到了3706万吨，实现了粮食安全与经济增长的“双赢”，走出了一条不一样的现代化道路。非常值得研究。

图15 | 图片来源：FEDS数据库

2. 主销区：粮食产量持续下降

我国推出主销区政策之后，主销区的粮食产量不断下降。利用FEDS数据库的聚类功能，对主销区的数据进行聚类分析，可以看到，从1997年到2019年，主销区粮食产量下降将近一半。

图16 | 图片来源：FEDS数据库

并且，1998年以后，主销区粮食产量赤字不断扩大，到2019年7个主销区的粮食安全缺口将近8000万吨，以整个黑龙江的产量都不够弥补！

图17 | 图片来源：FEDS数据库

其中浙江和广东是比较典型的，由于市场化改革，这两个省份的粮食产量从1998年左右开始急剧下降。

图18 | 图片来源：FEDS数据库

图19 | 图片来源：FEDS数据库

福建的播种面积和粮食产量也急剧下降。同为沿海发达省份，浙江、广东和福建选择了一条完全迥异于江苏的粮食安全保障模式，粮食供给主要是依靠跨境贸易。

图20 | 图片来源：FEDS数据库

图21 | 图片来源：FEDS数据库

再看两个特殊的直辖市——北京、上海。北京下降幅度较大。下降趋势最快的也是在1997-2003年间。

图22 | 图片来源：FEDS数据库

图23 | 图片来源：FEDS数据库

但天津完全不同，从2003年的120万吨增加到了2019年的223万吨，增加了接近一倍。作为一个直辖市，天津完全可以向北京、上海“学习”，放弃粮食生产，把土地用来“种房子”。但天津并未如此，粮食播种面积在2003之后反而缓慢增加。

图24 | 图片来源：FEDS数据库

图25 | 图片来源：FEDS数据库

海南的人口较少，粮食产量在2005年前后下降到谷底，后来有一个波动。海南的主要问题在于播种面积向水果、蔬菜等经济作物倾斜。

图26 | 图片来源：FEDS数据库

图27 | 图片来源：FEDS数据库

主销区是中国经济最为发达的几个地区，为国家经济增长做出了重要贡献。但在1998年以后，粮食产量持续下降，基本上处于一种“躺平”状态，粮食安全的基础并不稳固。

2020年，7个主销区人口总量已经突破3亿，达到30340.3万人，粮食安全的责任非常重大。但是2020年粮食产量只有2871.2万吨，粮食安全的缺口业非常大。以400公斤/人的安全标准算，缺口已经达到8051.31万吨，超过了黑龙江省一年的产量，约是安徽省产量的两倍。以150公斤/人的口粮标准计算，口粮缺口为1679.845万吨。

主销区不能因为其不具备“比较优势”就放弃粮食生产，转而完全依赖国内贸易和国际贸易。为此，国家在原来“主销区”政策的基础上，提出了新的要求。今年全国政协会议上，总书记提出了新的要求，其中明确要求主产区、主销区需要“饭碗一起端，责任一起扛”。这就需要反思过去的“比较优势”的理论与政策。

“主销区”的责任是：口粮应该尽量抓在自己手里，也有条件抓在自己手里。现在主销区人均粮食产量低于100公斤，连口粮都没有抓在自己手里。这是主销区自己主动放弃的结果，错误地认为“有钱”就能“买到”粮食安全，不用自己生产。

图28 | 图片来源：FEDS数据库

3. 平衡区：粮食安全基本自给

2020年，平衡区户籍人口32826.36万人，耕地面积52953.75万亩。

2010年，11个平衡区里，除了新疆、宁夏，有9个都是缺粮区，人均粮食产量不足360公斤/人。但是在10年以后的2020年，甘肃、山西、云南成功“上岸”，人均谷物占有量明显超过360公斤/人的标准。缺粮区缩小为陕西、重庆、广西、贵州、青海、西藏。这说明2010年以后，政府对平衡区粮食生产的调控力度在逐渐加大，成效明显。

2020年，11个平衡区的粮食产量为11480.4万吨，人均370.06公斤。虽然距离400公斤标准还有一定距离，但基本可以满足营养需求。平衡区目前的主要问题是复种指数下降、播种结构下降。

平衡区的粮食产量受市场的影响相对较小，整体上呈增长趋势。人均粮食产量有一点波动，但变化不大。

图29 | 图片来源：FEDS数据库

图30 | 图片来源：FEDS数据库

其中，山西和云南基本“上岸”。

图31 | 图片来源：FEDS数据库

图32 | 图片来源：FEDS数据库

贵州、广西的粮食产量长期保持“横盘”状态，增长不上去。

图33 | 图片来源：FEDS数据库

图34 | 图片来源：FEDS数据库

陕西也是“横盘”趋势。

图35 | 图片来源：FEDS数据库

图36 | 图片来源：FEDS数据库

粮食安全的理论之三：

“比较优势”与主销区问题

我国耕地资源在全国的分布是不均匀的，由此形成了所谓的“比较优势”，进一步就促成了“主产区、主销区、平衡区”的粮食生产区域分工。但是，从1998年以后看，这种区域分工政策并不成功，并且正在形成一种粮食生产的“囚徒困境”，即大多数地区缺乏生产粮食的主动性。

其原因是“比较优势”原则只有在一定的前提下才能成立。在耕地资源紧约束的背景下，“比较优势”理论其实并不成立。从长远看，由于我国耕地资源的相对稀缺，人均只有1.4亩左右，同时粮食生产安全存在刚性的需求约束，因此各地“比较优势”的发挥必然会受到限制。

所以我国31个省级区域都必须实行耕地保护政策和谷物生产保护政策，不能因为不具备“比较优势”，就可以主动选择“非农化”、“非粮化”。只有全国所有的耕地资源都利用起来，才可以切实消除粮食生产在总量上的隐患，确保粮食安全。

比如，一台轿车掉到沟里，车上有男女老幼四人，客观上必须四人都用力才能把车抬上来。此时，就不能区分力大力小。力小的，也不能因为其力小就可以袖手旁观。如果力小的，因为力小，就可以“躺平”，那么累死力大的，也不可能把车抬出沟。但是，如果车里有8个人，此时，力小的就存在袖手旁观“躺平”的可能性。所以“比较优势”原则是有前提的。

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中国粮食安全的策略选择

1. 国内策略的选择

（1）总量：

我国粮食生产已经度过短缺阶段，政府应该实行总量的适度控制，区分营养性消费需求与奢侈性消费需求。政府主要是确保营养性粮食消费的安全，奢侈性粮食的生产与消费尽量交由市场调节。政府的财政资金应该用在“刀口”上。

中国的粮食生产总量已经非常巨大（数据非常关键，而且要核实，不少学者对数字提出了质疑），6亿吨产量应该成为一个政策分界线、一个拐点。过高的产量会面临边际问题，而且还可能威胁生产的可持续性。

（2）主产区：

华北、东北等地区要适当调减产量，确保耕地安全。从长远看，由于我国耕地资源的相对稀缺，人均只有1.4亩左右，总体上不具备“比较优势”的条件。为此所有31个省级区域都必须实行耕地保护政策和谷物生产保护政策。

东北、华北等传统的“主产区”，需要适当调低产量，重视土壤修复，休耕要常态化。

（3）主销区：

适当调增产量，争取口粮自给。主销区不能因为“比较优势”而回避粮食生产的责任。广东、浙江、福建、海南、北京、上海，这些地区需要扭转产量不断下降的趋势，为国家减轻粮食生产的负担。

实际上，主销区粮食增产的潜力仍然巨大。FEDS的数据实验演示，只需要把播种结构恢复到70%的水平，主销区产量就可以增加1140.61万吨以上。其中，浙江总产量可以增加407.58万吨，广东总产量可以增加523.95万吨。

（4）平衡区：

继续巩固平衡成果。平衡区把播种结构恢复到70%左右，总产量就可以增加5221.7万吨，实现“谷物基本自给”。

因此，通过调整播种结构、适当提高复种指数，主销区、平衡区增产6000万吨，并不困难。

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2. 国际策略的选择

（1）扩大从俄罗斯的谷物进口。俄罗斯毗邻中国，农业资源非常丰富，与中国刚好形成非常契合的资源互补、合作共赢关系。为此，中国应加大与俄罗斯在农业领域的全面合作，扩大俄罗斯小麦、玉米和大豆的进口。

长远看，从俄罗斯的小麦进口可以逐渐扩大到5000万吨。5000万吨，相当于1.25亿亩播种面积，这有助于华北、东北地区休耕计划的顺利展开。

（2）降低对美国、巴西、阿根廷的依赖。在国内粮食生产安全的前提下，中国可以进口美国、巴西和阿根廷的大豆、玉米。但要重视总量的控制，注意规避供应链的危险性，不能形成长期的依赖。

（3）加大对非洲粮食生产的投资和支持。非洲的粮食生产潜力非常巨大，非洲粮食产量的上升，显然可以缓解全球粮食的紧张态势，增强全球粮食的供给能力。

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互动环节

我们的统计数据呈现的转折，其实是从2003年延续到2004年。从数据表上可以看出，2003年前后，中国的粮食安全严格来说已经出现了危机，当时的人均粮食占有量已经低于360公斤的最低营养性摄入标准。

出现这一转折，是因为我们从1998年以后开始了粮食流通体制的改革，改革的核心主要是依靠市场来调节粮食的生产和消费，并且中央也划分了主产区、主销区和平衡区。可以看到，流通体制改革的政策一出来，31个省市自治区里面，大多数的粮食产量都开始下降。从1998年下降到2003年，基本上下降到了一个很危险的境地，严格来说已经是粮食危机了，或者说已经到了爆发的边缘了。

图7 | 图片来源：FEDS数据库

2003年国务院换届，新一届政府必须解决粮食产量不断下降的问题。最先是在安徽的天长县和来安县，开始对农民进行直接收入补贴和良种、生产资料补贴的试点，结果这两个试点县的效果非常好。到2006年以后，政府开始全面取消农业税。

当时，有些学者一直在明确反对政府对粮食生产进行保护和补贴。同时宣称，只要实行开放和贸易自由，在全球都可以买到更便宜的粮食。政府没有必要傻乎乎地去支持粮食生产。

2006年，国务院实际上结束了相关讨论，明确了对粮食生产进行保护和补贴的政策。我记得当时有两个说法，一个叫减法，一个叫加法。减法是取消农业税，加法就是对农民、尤其粮农进行补贴，效果立竿见影。

到2007年我国的粮食产量重新攀上了5亿吨高位，到2013年达到了6亿吨。回到你的问题，2003-2006年这段时间是政府粮食政策和粮食安全思想的重大转变时期。现在回过头来看，我觉得当时政府还是比较英明的，如果继续对粮食生产放置不管，我们很难预料到后果，很多主产区的产量会继续下降，甚至还可能变成缺粮区。

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北京和上海是两个很特别的城市，都是直辖市，也是中国非常发达的城市。我们从图22、图23、图24中可以看到，主销区政策出来以后，北京和上海都加快了放弃粮食生产的步伐，所以产量下降得很快。一个重要的原因就是耕地的迅速非农化，还不只是非粮化。房地产当然是一个重要的诱因。

但有一个例外的直辖市就是天津，我们从图中可以看到，天津的粮食产量像江苏一样缓慢增长，到2017年居然达到了200万吨以上。所以三个直辖市的路径也不完全一样。

图22、图23、图24 | 图片来源：FEDS数据库

一般的理解就是说，按照人均耕地面积来算，人均耕地面积多的地区就是有比较优势，人均耕地面积相对少的地区就是没有比较优势。有粮食生产比较优势的地区有华北地区、东北地区、中西部地区的某些省份等。没有比较优势的地区主要是沿海省份，这些地区可以做主销区，搞工业、服务业。这方面的文献很多，大家可以在网上、在图书馆都可以查阅。

现在没有确切的证据，这个问题还不好说。只不过我们在为国家粮食增产高兴的同时，也需要提出一些质疑，因为我们历史上曾经有过教训。但我相信中央政府，尤其是国家统计局和农业农村部提供的数据，应该是很可靠的。

我想在座的各位朋友都经历过奢侈性粮食消费，除了保证个人基本的热量和营养需求，奢侈性粮食的消费还可以刺激你的感官。尤其是在交际等一些特殊场所，像中国的红白喜事、朋友聚会等，都要喝酒吃肉，因为喝酒更能刺激我们的情绪，这是个客观原因。

聚会的时候，我们中国人讲“大口吃肉大口喝酒”，但从来不说大口吃馒头大口喝稀饭，因为馒头和稀饭对人的感官刺激显然不如酒和肉，尤其是白酒。所以中国从南到北几乎到处都有拼酒的习俗，因为它确实存在一种特别的边际效用。

白酒消费和香烟非常相似，可以让人上瘾。当然说它是毒品有些过分了，但喝白酒喝死人的时候，它和毒品又有多大的区别呢？

我个人非常欣赏江苏和天津的选择，我觉得这是非常理性的现代化道路。粮食安全是现代化最重要的发展基础，这个基础一定要抓在自己手里才稳固。有些地区本可以把粮食生产抓在自己手里面，结果放弃了。放弃的原因是急功近利或者迷信市场化和全球化。

至于跟地理位置有什么关系？我倒看不出来，这个问题我还没有答案，我想有机会到江苏和天津去调查，询问一些农民和干部，找找原因究竟是什么。

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一方面日本本身不具备比较优势，日本生产谷物的成本很高。另一方面日本也受到全球化的压力，在加入WTO以后，被迫放开了国内的粮食市场。所以日本的粮食安全缺口非常大。

还有一个重要的原因，正如我前面讲的，和美元也有关系。粮食是一种特殊的手段和武器，一般我们讲“石油美元”，是说石油必须要用美元交易。其实粮食贸易也必须要用美元交易，控制了粮食贸易，美国就能保障其美元霸权。

我觉得影响可能不是特别大，这方面我掌握的材料不多，不清楚俄乌冲突对欧洲粮食供给的具体影响。但以前依赖俄罗斯和乌克兰粮食供给的一些中东国家、非洲国家的影响可能比较大，这些国家需要寻找新的进口来源。

不过有一点需要注意的是，俄乌冲突对全球氮肥和钾肥供应链的破坏可能被低估了。

正如我前面讲的，非洲第一是政治上比较动乱，第二是土地制度可能有问题，很多地方还是原始的部落社会，另外水利条件也没有建立起来。这些原因共同影响了非洲的粮食生产。

我有一些非洲调研经验可以分享。我同意胡老师在数据上对于粮食安全问题的分析，不过胡老师计算的是全球谷物生产，包括用谷物来衡量非洲的粮食生产情况。我们需要考虑一下非洲的具体情况，因为在有些非洲国家，谷物当然是口粮的一部分，但口粮的另外一部分其实是根茎类作物，比如木薯(Cassava)，在东非、西非、和南部非洲，木薯实际上占了口粮的相当一部分。

 木薯(Cassava) | 图片来源：网络

大家对于主食的概念会不尽相同，对咱们来说是谷物，但是对非洲一些地区来说，主粮包括谷物，还包括其他作物。如果我们不仅用谷物，也把这些地区日常的主食包括进来，那非洲的粮食安全数据可能要变一下，这是一个讨论的点。

木薯打成粉后，再制作成木薯馒头

然后我再说一下非洲的土地状况。中国至少从明朝以来就出现了人口增长与土地资源之间的紧张关系，但相对来说，非洲不太有这样的问题。

在撒哈拉以南，非洲土地资源确实挺丰富，但世界银行的数据显示，2018年可耕地只是其中的9.4%。很多土地本来是一种草原式的状态，非洲的生态多样性依赖的正是这种多样态的资源存在。

刚才胡老师提到非洲的粮食生产潜力，我觉得从理论上来说可能是这样的状况，但是从现实来说，把大片的非可耕地变成可耕地并不容易。另外是不是必须要这样做呢？这也是个问题。

胡老师在前面已经给我们指出来了，实际上全球的粮食产出足以喂养全球人口。如果有一个公平的全球机制分配粮食资源，那非洲的很多草原其实应该得到保护，而不是变成可耕地，所以我们的问题实际上是一个全球治理的政治经济问题，还不只是一个非洲土地资源不足的问题。

很多中国人到非洲，往往有一个误区，认为非洲的大片土地就应该种田而不是“荒废”，因为在很多人眼里，有效的土地资源必须是耕地。然而，正如我们近些年认识到资源多样性的重要，国家采取退耕还林的政策，所以从生态多样性出发，我们也需要珍惜非洲的非耕地资源。

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至于中国对非洲的农业投资，这确实增加了当地的粮食供应，但我想强调的一点是，非洲并不是一种好像什么都很原始的状况，实际上，南非的农业生产技术水平相当高。

当然所谓的高还是在南非的白人地区，他们获取了大量的、原来属于黑人的优质耕地，非洲的一些国家有规模宏大的农场，在有些国家，有上千公顷的大型农场，上百公顷的只能算是中等型农场，大型农场也有机械化、大型的灌溉设施等等。

南部非洲国家赞比亚既有数千公顷的大农场，也有手工劳作的小农。一国之内生产者之间的贫富分化很厉害。对于很多相对比较小的农户来说，化肥农药他们都不太用得起。对于很多非洲国家来说，小型农户的农业生产确实有困难，面临着缺乏灌溉、电力供应不足、农资昂贵等问题。

来自中国的援助会发挥一些作用，比如做一些农业技能培训，此外中国对非洲的农药出口也相当多。不过我觉得农药出口有正负两面的效应，也许在短期内对非洲的农业会产生一些成效，但是从长期来说，农药使用对生态环境也有负面效应。

我觉得“适度规模”这个词很好，显然我们不可能像美国那样搞大农场模式。那么“适度规模”究竟如何适度？其实北方和南方有些区别，北方像东北和华北的平原地区，规模可以大一些，南方的丘陵地区规模可以小一些。

但是适度规模有个前提，就是必须要消除目前小农户经营的细碎化状态，因为生产的细碎化状态放大了农业的生产成本。比方说南方丘陵山区的一些水稻田已经荒掉了，荒废的原因一个是生产成本太高，还有就是细碎化的状态完全破坏了农田应有的整体性结构。所以我们讲中国的粮食生产，尤其是南方丘陵山区的水稻生产，首先就要消除细碎化状态。

很难说“适度”是多大的规模，100亩也好，10亩也好，不同的地方是不一样的。像一些丘陵山区，都没有100亩连片的一块土地，所以主要的问题不是解决规模大小的问题，而是细碎化的小农户经营带来的生产成本急剧攀升的问题。解决了细碎化的问题，平均生产成本也会降下来，农民的收入也会相应增加，政府的补贴也没有那么累。由此就可以避免了政府拿了很多钱，但效果都不明显的困境。

有的人说到粮食贸易，往往会把粮食和其他商品等同起来，其实这可能是一个误解，购买粮食主要是为了保障粮食安全。在一些国家的政治家眼中，粮食生产成本应该不是主要的问题，他们主要考虑的，是生产粮食可以控制粮食安全的全部产业链，这比生产成本更重要。

其次，市场是一个比较的概念。跟谁比较？如果跟国际粮食价格比较的话，比如说小麦的价格、玉米的价格，其实这些粮食的价格大都是被控制的，主要是被国际四大粮商控制的。他们把粮食价格打压得比较低，是有一些政治谋略在里面的。

所以我们不能简单地“比较”，把国际市场价格视为一个所谓的天花板价格，因为它并不是完全竞争所形成的价格。比如说有些国家的粮食生产和贸易背后是有补贴的，典型的就是美国的粮食出口补贴。

而我们国家生产粮食主要还是为了保证粮食安全，这是第一位的。至于生产成本，则需要考虑很多因素，生产成本是相对的。有些成本由政府承担，但政府承担的这一部分成本，可能就不会被列入到生产成本里面去。比如说“绿箱”政策^[2]。有些国家就投入很多钱，但它并不计入到价格体系里面去。所以我们考虑粮食价格的时候，要考虑到更复杂的一些因素。

从长远看，粮食价格上涨是一个趋势，因为现在的粮价实在是太低了，对不起粮农。随着恩格尔系数的下降，政府不必处处担心粮价、打压粮价。粮价适当上涨，对市场、对国家的粮食安全其实都有利。

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我们可能把自给率过度夸大了，自给率并不是最重要的，主要的还是要保证营养性粮食安全。如果营养性粮食安全得到保证，自给率适当下降一些并不会构成太大的影响。

我们这么大一个国家，底线大概是6亿吨的粮食产量。因为我假设我们有15亿人，如果按每人400公斤的标准，每年的粮食需求大概是6亿吨。所以我们保住了6亿吨的产量底线，自给率又会低到哪里去呢？即使低于80%、70%，一定程度上会影响市场价格，但不会影响到粮食安全。打比方说，我们需要进口一些粮食，生产能够赚钱的啤酒、白酒或肉类等，这是奢侈性食品的生产、消费，自给率会由此下降一些，但不会影响到粮食安全。

我们的数据库分析结果表明，国内粮食增产的主要因素还不是单产增加，而是播种结构的调整。我们主产区和主销区的播种结构大概差20个百分点，如果主销区、平衡区提高播种结构，粮食产量马上就上去了。

像浙江、广东、福建和海南这些地区，粮食产量低不是因为单产低，而是播种结构向经济作物倾斜，这些地区播种结构甚至低于50%。但主产区的播种结构能达到70%以上，像华北地区、东北地区甚至能达到75%以上。

其他三个影响因素是复种指数、单产和耕地面积。最近的国家统计数据里面，耕地面积的变化比较大，尤其是第三次土地普查出来以后，像广东的耕地面积下降了将近1000万亩，从原来的3900万亩^[3]下降到现在的2853万亩^[4]。

但不管怎样，播种结构是一个主要的因素、关键的因素。我们的FEDS数据库实验的结果显示，即使在品种上不做任何创新，只需要把播种结构往上调整，粮食产量可能就可以得到很大的改善。

营养性消费交给政府，奢侈性消费交给市场，看起来是各司其事，但这两者之间也会产生矛盾。就拿最近的小麦青贮事件来说，实际上就体现了一种矛盾，可能有人觉得小麦用作饲料的量不是很大，没有形成人畜争粮的矛盾；但作为一个苗头来说，还是值得注意的。

这样的矛盾曾经在世界范围内出现过。2007-2008年，爆发了一个涉及几十个国家的世界粮食危机，很大的原因就在于世界市场上的很多玉米被美国用来生产工业酒精。富人把粮食用来开车了，导致穷人吃不起粮食。

最近青贮小麦引发的关注实际上体现了人们对营养性消费需求和奢侈性消费需求之间的矛盾的感知和担忧。小麦做饲料生产的肉类可能被更有消费能力的人群占有，而以小麦为营养性消费的一般老百姓可能更多地承受小麦涨价的代价。

所以我也想问一下，政府负责营养性消费、市场负责奢侈性消费，这样的粮食体系设计能做到泾渭分明，两全其美吗？

我们是把营养性消费和奢侈性消费进行打包计算的，这是一个总量。但国家的政策必须要区分开。区分开来有点难度，但不是说不能区分。

我的考虑一个是从生产角度来讲，那些受到国家补贴的部分，比如基本农田或高标准农田，既然接受国家的补贴，那就必须接受国家的生产任务，保证满足营养性消费需求的水稻、小麦、玉米的产量。玉米一般来说有一个饲料行为，但国家也可以有计划，比如和农户签订协议，通过这样一些办法从源头上保证国内营养性粮食安全产量。这应该是可操作的。

另一个是农业生产资料的补贴。国家可以考虑跟农民签订一些协议。比如美国政府跟农民签订的休耕协议，农民既然接受了政府的休耕方案，那就必须要按照休耕的要求完成休耕任务。在我们国家，政府也可以给农户一些做一些农资、服务等的交易。从生产上保证粮食产量的目标。

还有一个是储备，中央要盯紧各个地方的营养性消费，根据地方的常住人口，确定营养性消费的目标。把目标定下来以后，按照储备标准，比如说3个月的储备或者6个月的储备，制定储备计划。多出的奢侈性部分就可以不管，让市场去调节。

而如果不区分营养性消费和奢侈性消费，政府宝贵的财政资源可能就会有一部分用在了奢侈性消费的保护，这实际上是一种浪费。

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“囚徒困境”是博弈论的一个概念。简而言之就是说，假设每个地区都是理性的，每个地区都有自己的利益目标。那在这样一个前提下，恰恰就可能导致公共资源的配置陷入到一种困境状态、灾难状态。

就粮食来讲，主产区不愿意生产粮食，主销区更不愿意生产粮食，但粮食又非常重要，如果没有中央政府的介入，粮食产量会不断下滑，最后就会变成一个公共的悲剧。

我手里面拿到数据不是很全面。欧洲的人均粮食消费量已经达到500公斤以上了，总量上完全没有问题。结构性是说，欧盟实行了区域专业化的粮食生产，已经形成了一个比较稳定的结构，其实已经把俄罗斯和乌克兰也包括进去了。

在俄乌战争爆发以前，欧洲有些国家对小麦、燕麦等一些品种和肥料的需求要依赖俄罗斯和乌克兰。但是俄乌冲突爆发以后，这种格局就被打破了，这就形成了结构性的短缺。

但这种结构性的危机并不是不能解决的。如果欧洲真正要把俄罗斯踢出去的话，应该是可以弥补结构性缺陷的，但是弥补这个缺陷可能需要一年甚至几年的时间。这对欧洲来讲应该并不难，因为德国、法国、西班牙，包括土耳其、波兰等欧盟国家，在粮食生产方面都有各自的一些优势。

印度粮食缺口那么大，居然还是最大的水稻出口国，最近还出口小麦。自己都不够吃，还去卡别人的脖子。

这对很多发展中国家来说其实是常态，这是一个悖论，但它就是常态，也就是说生产粮食的地方往往人们是饿肚子的。就像我们中国以前讲的“遍身罗绮者，不是养蚕人”，只是我们现在看到的是放大到国家层面的一种状况，因为他们能生产，但消费不起。

实际上，我们国家偶尔也会出现这种状况，比如说生态农业这一块，很多农民生产了生态水稻，但自己却往往不吃，而是要拿到市场上卖钱，再用这些钱去购买市场上一般的稻米吃，而他自己生产的生态粮食，自己是吃不起的。

从国家制度来讲，可能也有些原因。比如虽然巴西的人均谷物占有量很高，但同时这个国家有相当多的人吃不饱饭，连土地都没有，出现了大量的贫民窟。

说明有些发展中国家的国家能力里面，并没有把维护粮食安全作为自己执政合法性的一个重要基础，但这是太重要的话题了。中国虽然现在来说粮食相对比较安全，但是我们的隐患也比较多，而且前面也讲到我们的数据到底是怎样的，这个问题还是可以继续探讨的。

我们不能太乐观，粮食安全需要大家持续地关注，而且当作一个很大的问题来研究，就像胡老师这样。

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