区划调整能否填平成渝中部塌陷？

过去十年县级行政区划调整最多的省份是哪里？答案是四川。2012年至今，四川先后获批县级区划调整事项18件——同期全国最多。这似乎不够，当地还在继续争取政策倾斜，“建议民政部重点支持成渝地区双城经济圈撤县设市（区）”。

近日四川省政府网一则信息显示，有人大代表建议“支持遂宁市大英县撤县设区”，省民政厅答复建议时透露，正在积极与民政部沟通对接，争取国家部委对（四川）推进成渝地区双城经济圈建设的政策支持和倾斜。事实上，遂宁射洪两年前撤县设市，大概是尝到了甜头，遂宁旋即想将大英县也摆上“案头”。

成渝双城经济圈概念提出后，圈内城市摩拳擦掌，长久“塌陷”的成渝中部（南充、遂宁、内江和资阳）尤其动作连连。尤其“遂潼川渝毗邻地区一体化发展先行区”的落定给中部城市带来了机会。遂宁作为“塌陷核心区”，能否依靠持续的区划调整激活城市核心动能，成为中部隆起的一点呢？过去几年，成渝双城经济圈区划调整接连不断，其效果又如何？

成渝中部区域城市，以老工业基地和资源型城市内江产业变迁最为剧烈/搜狐城市制图

成渝中部人口外流、经济占比下降

成渝地区土地面积18.5万平方千米，常住人口约1亿人，但区域内部人口和经济空间分布差异显著，毫无疑问重庆主城和成都“双核”及其辐射形成的两个都市圈是“龙头”。“双核”人口占成渝地区26.7%，经济总量占41.8% ，发明专利授权占比72.3%。2014—2019 年，成渝年均经济增速分别达7.6%和7.9%，常住人口均保持每年约20万人增长，增量占成渝地区37.5%。

重庆、成都两大国际性枢纽承担了成渝地区主要对外联系功能，2019年，双流、江北两大机场旅客吞吐量分别位居全国第4位和第9位。2019年年底，成渝城镇化率分别为74.4%和66.8%，其中重庆市辖区的城镇化率为71.8%，均处于城镇化增长阶段。

2019年，成渝两个都市圈常住人口4759万人、经济总量4.05万亿元，分别占成渝地区49.6%和64.3%。双圈之间的中部地区、以及成渝南北两翼交汇区人口密度和经济水平都显著低于“双核双圈”。可以说，“双核”之外，“洼地”一片。

2019年，成渝中部地区常住人口1492万人、经济总量5541亿元，分别占成渝地区15.5%和8.9%，人均GDP为3.71万元，不到成渝“双圈”的一半。成渝中部地区常住人口城镇化率仅49.1%。成渝中部地区地处川、渝交界地带，距离成渝“双核”100—150千米，受成渝“双核”辐射带动作用有限。

由于成渝中部地区非农产业发展滞后，人口依然处于外流状态。截至2020年，成渝中部地区常住人口与户籍人口的差额超过200万人。数据显示，成渝中部地区4市转移到省外的农村劳动力总量约150万人。2014—2019年，该地区常住人口减少6.27万人，生产总值占比也由10.2%下降至8.9%，“塌陷”态势仍在继续。

成渝双城经济圈空间轴带/图片源于区域经济评论

四川民政部门想要“争取政策倾斜”

成渝两个城市圈“两头大、中间小”的“哑铃式”区域格局已经持续很久了，《成渝地区双城经济圈规划纲要》的出台能否带来“破局”希望？从四川省民政厅答复人大代表建议的措辞来看， “争取国家部委对（四川）推进成渝地区双城经济圈建设的政策支持和倾斜”——当地的行政区划调整诉求可能由此获得更大关注。

搜狐城市此前曾盘点过新中国撤县设市（区）历程，该政策自1983年正式确立实施以来，已走过探索高潮期、冻结冷静期、规范复苏期三个阶段。随着新型城镇化进程需要，该政策在2016年新标准制定发布以来逐渐趋于理性。

为了摆脱县域经济发展束缚，“快步猛跑”的县在无法改变行政主导城市发展的现状下，必须寻求突破。如果成为县级市，不仅可以增加城市维护建设税的地方财政计提比例，还能在建设城市基础设施时更加灵活地出让土地以获得更高财政收入；部分县级市还具有省内计划单列权限，同时还可以吸引数量更多、规模更大的外资——这是地方县级政府的“核心动机”。

前面说了，自2012年以来，四川省内县级行政区划调整达到18次，其中撤县设市5件、撤县设区9件、增设市辖区2件、变更代管关系1件、更名1件。涉及到成渝交界区域的有7件（内江隆昌、遂宁射洪撤县设市；达州达川撤县设区；巴中增设恩阳区、广安增设前锋区；简阳改由成都代管；广元市元坝区更名为昭化区）

具体到成渝中部地区，内江隆昌、遂宁射洪分别在2017年、2019年完成撤县设市。目前遂宁下辖船山、安居两区，蓬溪、大英两县，代管县级射洪市。去年下半年，遂宁市政府审议并原则通过大英撤县设区方案，随后资料报送省市两级政府，今年四川省民政厅发声“争取政策倾斜”。但问题是，行政区划调整能否刺激中部区域“就地崛起”？

遂宁市近五年供地情况及财政数据/搜狐城市制图

区划调整并未增强城市“内驱力”

如前所述，2014—2019年，成渝中部地区常住人口减少超过6万人，GDP占比也由10.2%下降至8.9%。整体而言，该地区的“塌陷”态势还在继续。我们再来盘点一下过去5年内江和遂宁的核心经济数据，以两地为切面探寻该区域的实质“内驱力”，看看能否找到崛起迹象。

除了2020年之外，十三五期间遂宁GDP增速均超过8%，内江均超过7%，总体增速尚可。从固定资产投资来说，两地在2018年都有收缩，不过幅度不大。值得关注的是，遂宁房地产开发投资比例从2016年占投资总额的比重12.8%，上升到2020年的16.5%；内江从2016年的13.6%上升到2019年的19.9%。

遂宁近年来财政收支缺口超过100亿，内江缺口常年在200亿元左右。2016年遂宁供地1340公顷、收入42.62亿元，2020年供地919.99公顷、收入99亿元。期间，2018年供地2688.69公顷、2019年收入103.17亿元为最高点。内江统计公报未披露近年供地情况，数据显示，2013年内江土地出让金收入90多亿元，占财政收入近70%，一度被约谈。

上述数据也印证了四川省委党校教授孙超英的相关研究成果——由于成渝“中部塌陷”区域部分城市，要素边际回报显著低于成都和重庆主城区，而长期处于要素流出的窘境，致使地方政府财税状况欠佳。地方政府不得不通过新城建设等城市蔓延扩张途径，寻找财源，缓解财政压力以拉动地方经济。

但上述研究表明，尽管短期内城市蔓延可缓解财政压力，长期内却会使其加剧，并最终损害土地利用效率。同时，城市蔓延所带来的城市密度与距离变化，改变了区域内各要素与土地的交流路径，降低了交流频率，阻碍了要素合理流动，而造成区域内潜在资源不合理配置，最终也带来土地利用效率的损失。

研究数据显示，遂宁市土地利用效率明显偏低/图片源于调研世界

人口产业与区划调整“相辅相成”

一定程度上讲，土地利用效率的损失与行政区划的“强行调整”互为因果。撤县设市（区）本是为经济发达、城区繁荣的县城扩张发展时减少在行政和经济权限上的障碍，但有时候却在实践中变形为通过发展经济和建设县城以提高县政府及官员的行政级别之工具。撤县设市（区）变成了不计成本进行政绩攀比、官员晋升的加速器，实属本末倒置。

另外，部分县级政府过度重视城区发展使得农村被忽视，还有些县级政府为了设市而盲目开发土地以扩大城区面积，造成土地等资源利用率降低，甚至建设了空城。这样的例子在撤县设市（区）高潮期，比比皆是。

成渝地区从“成渝经济区”到“成渝城市群”，再到“成渝地区双城经济圈”，提法的变化体现了国家的重视和该区域发展战略重点的进一步明确。行政区划调整和土地要素向西部地区倾斜， 体现出了该区域被高度重视，但也要防范城市空间过度蔓延扩张的负向效应。

回头来看，已经完成调整的射洪和隆昌近年来在产业结构调整上确实有颇多亮点。遂宁射洪属于全国锂电产业链相对完善的集中发展区；隆昌玻璃陶瓷等产业也有声有色。不过，当地政府也不能忽视人口增长以及产业进驻的实际情况，不能一味贪大求全。

当然，成渝中部地区的发展最终还是要在整个成渝双城经济圈的大框架内进行。目前，遂潼川渝毗邻地区一体化发展先行区获批，两地将在锂电及新材料、电子信息、油气盐化工、智能制造、绿色食饮5大产业领域协同发展，力争2025年产值超过3100亿元。如果这些目标能够实现，行政区划调整自然是水到渠成。

参考资料：

遂宁、内江历年统计年鉴及政府公报

成渝地区双城经济圈空间格局优化研究.区域经济评论

城市蔓延对土地利用效率的影响研究.四川行政学院学报

撤县设市政策的变迁：历程、逻辑与展望.北京行政学院学报

化塌陷为崛起：四川中部城市的积极应对.四川省情