中国的超大规模性与结构

文 | 新华门的卡夫卡

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从政治秩序说起

武汉疫情期间，某个方舱医院的患者，无意间带火了一本书，甚至其书作者本人也在推特上转发了该患者读书的新闻照片，这就是弗朗西斯·福山所著《政治秩序的起源：从前人类时代到法国大革命》。这本书是福山近年来潜心力作，突破了福山本人过去的认识。福山在此书中否定了启蒙运动以来的理性主义基石作为政治秩序的起源，相反，他更多地采纳了亚里士多德的观点，“人天生是政治的”。

启蒙运动以来的哲学家，大抵认为政治秩序来源于“自由人权利的让渡”，从最初级的聚落、到酋邦、再到国家，是对称的权利与义务关系构造了政治秩序。然而，人类学对人类演化的考察和生物学对灵长类动物的观察都表明，人类可能从头到尾都是群居动物，“自由人”从来没存在过，无论是猴子的群体还是猩猩的聚合或者古人类的部落，其内部关系都是与生俱来的，并非是个体理性的结果。内部关系更多的是群体对个体的定义与约束，因此，“人天生是政治的”要远较“理性主义”来的正确；又或者是马克思所给命题，“人的本质是一切社会关系的总和”。

笔者扯这么远，是想阐述笔者的一个看法：群体是个体的聚落，但个体的聚合并不当然形成群体。当个体形成的集合其社会特征发生变化，则个体本身也自然发生变化。福山的这本书认为，人类社会的理想是“通往丹麦”，即达到理想的善治（在福山看来丹麦是代表），而善治需要的是“强大的国家、责任制和法治”。笔者以为，善治需要“强大的国家、责任制和法治”应该不错，但这是否构成善治的充分条件，恐怕有待商榷。

当然不论如何，福山能突破其自身旧有认识，“历史的终结和最后之人”，转而认为美国正处于政治衰败的前夜，已经颇为难得，毕竟福山也是局座曾认可的“战忽局高级特工”。而笔者想由此展开的，是中国与丹麦（即福山本人的良治代表）的不可比较。

中国和丹麦，一个是大国一个是小国，大多数人都觉得不好直接比较；那么是不是中国和美国，这两个大国，就可以比较了呢？或许在福山看来，中国和美国的不同，在于地理因素，在人口，在国家制度，或者可以再加上一个历史文化因素。这样的列举，然后的比较，其实是有问题的，因为如此给出了一种仿佛进行“控制变量实验”的可能性，然而，一国恰恰是由这些不同所构成，剥离掉非相关变量和这些因素相互间衍生关系，其国怕也就不存在了。

这也就是笔者想说的，中国的“国家”与美国的“国家”相去甚远，遑论丹麦？抽象的谈论“强大的国家、责任制和法治”，是没有意义的。国家，或者其类似涵义“政府”，是一个客观存在体，而责任制，是一种抽象的制度，法治，更是一种观念、理念和准则。连结三个相互不甚关联的事物，即可“到达丹麦”，不是太勉强了吗？

国家的建构特点

洋和尚看不懂的经，其实土和尚也未必了解多少，从舆论的变化过程就能窥见一斑。对中国的国家建构，对新中国以来的筚路蓝缕的历程，我们或许能如数家珍；然而，当把这些换一个视角，上升一个维度，学术化、理论化的时候，则力有未逮。许多时候，错误的举措源于错误的认识，许多人对国家的基本认识，尚处于初级阶段。

本次疫情前期，网上经常会看到一种假设，如果疫情首先爆发在欧美国家如何如何。以大象公会为代表的自媒体的论调概括说就是西方制度下能保证疫情根本不会发生，然后进一步论述西方制度优越性。然而最近全球疫情爆发，美日欧等政体各种不检测就是没有的迷之操作，也在反复殴打如大象公会这类吹捧者的脸。

显然，引入某些人的幻想中的西方制度，并不能改善我们的现状。

然而，应该说，我们的治理体系是存在相当的不足的，疫情的防控期间的也有相当多的事例表明，我们决不是完美无瑕，恰恰相反是问题不少。那么，应该如何认识、如何分析这些问题？我想，需要溯源国家的建构，重新认识我们的体系。

如今，我国的“超大规模性”已广为人所熟知。但超大规模性伴生而来的特征，大家却未必了解。笔者认为，超大规模给中国至少显著带来了三个特点：

①虽然不是联邦制国家，但中央政府的权力集约度比联邦制国家还低；

②为有效应对广袤疆域、广阔社会和广大族群，政府决策往往在“一刀切”和“可灵活解释”之间二选一；

③识别和响应问题困难，解决问题容易。

这些特点是从何而来？这之中相伴相生的核心要素，是信息。因为中央的信息收集链条太长，效率低，不得不将许多决策权力下移；因为所面对的国家情况太多、太复杂，中央政府不能收集到足够全面的信息，不得不给下级提供政策执行的灵活度，而灵活执行政策一段时间后为扭转偏差，又不得不采取一刀切的策略保证执行的公平性（均等）；至于因为信息链条长，以至于识别问题困难，就宛若一个常识了。

另外，笔者另一个看法，就是超大规模带来的五级政府，使得我国治理负荷极重，并且带来了政策执行过程中一个重要的影响维度——政府间关系（央地关系）。世界上绝大多数国家，都是三级政府或者更少的层次，这样的官僚体系，内部过程短，上下级立场偏差小，分析时可以忽略，因而政府间关系并不是一个独立的分析维度。但在我国，考虑某一政策的执行，某一社会问题的治理时，略去“中央——省/自治区——市/盟/地/州——县/区/旗——乡/镇/街道”这个漫长链条的扭转，肯定是不准确的。

行政发包制和地方的公司化

关于国家的组织形态，一般划分为三种形式：单一制、联邦制和邦联制。学者通常将中国归为单一制国家，因为我国中央政府是地方政府所有权力的授权来源，地方政府不享有地方自治的地位。但事实上，单一制、联邦制或邦联制均不能描述中国政府间关系的核心特征，而周黎安和周雪光所提出的行政发包制则可能是一个更为准确的描述。

我们说，对一个组织的控制，核心的权力来源于两项，人事权和财政权。在某些方面，我国比世界上大多数单一制国家更集权，中央政府享有终结性权力和最高权威，立法权高度集中于全国人大，地方政府不享有地方自治的权力，中央对地方政府决策的否决权和干预权不受成文制度约束，中央政府的人事安排必要时可以一竿子插到底，财政安排也同样如此。

在另一些方面，中国又比通常的联邦制国家还要分权和分散。虽然中央政府具有绝对权威和广泛的干预权，但中央财政支出占国家总财政支出的比例在过去几十年间一直处于２０－３０％的水平，远低于西方发达国家（通常为５０－６０％）。我国各级政府的管理，是“下管一级”，即中央管省，省管市和州，市管区和县，区县管乡镇街道，除非特殊情况，否则不会越级管理。

我们以英国为例，英国属于高度集权的单一制国家，地方政府从属于中央政府，中央政府通过国会立法，可以撤销地方政府或更改地方政府的组成。即便如此，中央政府也必须依靠法律或其他制度规定的手段控制地方政府的行为，地方政府对中央政府的干预也可以在法院进行申辩。在１９９３－２００１年，英国地方政府财政支出中来自中央政府的转移支付占到近８０％。

在组织内部的权威下，中央政府享有无限的正式权力和剩余控制权，作为承包人的地方并不具备联邦制国家的州那样的独立主权或单一制国家地方政府的自治权，也不享有与中央政府分庭抗礼的平等关系。我国许多财政项目的支出情况是“中央请客，地方买单”，举凡上级的财政投入往往同时要求下级的配套资金，这样的财政融资模式与发包制是相对应的。

行政发包制直接带来了承包人的整体性问责和无限责任。企业倒闭引发工人失业或者企业债务到期不能履约支付，在市场经济国家这应该和政府无关，因为其政府是有限政府，不对单个企业的经营负责。但在中国，企业倒闭引起的工人失业和或广大债权人受损会影响社会稳定，因为维持社会稳定是地方官员的主要职责之一，最后都变成地方官员的直接或间接责任。在这种情况下，地方官员作为承包人被整体性问责，承担了无限责任。

再以“玩忽职守罪”为例，笔者咨询了专业人士（我太太）“玩忽职守罪”和“渎职罪”之间的区别。（以下为笔者个人浅见）以守大堤为例，轮到甲值守，甲没有值守，造成溃堤，就是渎职；而若是甲值守过程中，没有及时发现蚂蚁洞，造成溃堤，就是玩忽职守。这其中暗含的，也是对责任的无限追究。

行政发包制与韦伯的理性官僚制的区别在于，发包制是以层层整体性发包代替专业化分工，最小化总部功能。除了控制最后的否决性权力，常态治理是试图将跨地区的协调性和整合性功能维持到最低水平；以整体性问责代替各司其职，以承包人的无限责任代替代理人的有限责任，以结果考核代替过程和程序控制。

这其中暗含的，是广袤国土、广阔社会和广大人民所带来的海量信息，导致中心化治理的不可能，以被迫的分布式节点来经授权代行中央政府权力。而这些中心节点的实际权力，比联邦制国家的地方政府还大，因而为纠偏、避免分裂和动荡，中央政府又享有了打断常规治理、最终否决的权力。

而近年来，我们所批评的地方政府公司化，其实是各级政府作为上级政府的承包人，在利润（经济利益和政治利益）全面收紧之下，一些领导力不足的地方领导人不能很好平衡各方面的事务，不得不将有限的资源（人力、物力、财力和注意力）尽量投入在更容易出数据的“硬指标”领域，而对于“软指标”领域则失之于松懈，乃至漠视，更有甚者“策略性放弃”。

各级的主体化和政治秩序中的多元化

我国《立法法》将中央部委制定的部门法规与省级政府制定的法规条例放在相同的立法地位，极具中国特色。立法地位由立法者所对应的行政级别决定，而不是由法律条例覆盖的地域范围决定。中央部委面对同等行政级别的地方政府，其横向协调和整合能力在很多领域都相对有限，至少在常态下是如此。

在美国联邦制的设计中，只要在联邦政府负责的跨区域事务中，联邦立法一定高于州立法，州法律如果与联邦法律发生抵触，则以联邦法律为准。诸如美国“州际贸易”（inter-state trade）和全国统一市场的法律约束在中国并不存在。在我国，各地市场、监管和司法的地方保护主义长期盛行，屡禁不止。

京津冀一体化的设想从上世纪八十年代初开始就在中央层面筹划，15年前发改委就制定了正式的京津冀一体化规划，但长期以来，成效不大，北京和河北之间交界地带的交通设施都没有实现接通。直到2014年，一号领导亲自主持专题座谈会，明确要求京津冀领导要打破“一亩三分地”的思维，京津冀一体化才开始取得实质性的进展。

我国政府间的发包-承包关系，以属地管理为特征，信息传递的不对称性又赋予了地方政府极大的自由裁量权和实际控制权，这些正式和非正式的权力导致了对中央政策的各种抵触和变通。层层整体发包又造成了相对弱化的横向协调功能和各种地方保护主义。而属地主义下的连续层级间的发包-承包将跨区域事务和全国性公共产品进行了人为的属地化和层次化分割。这就是地方政府公共支出比例高的主要原因。

正因如此，除非上级以政治压力压下来，否则下级政府对上级所布置的任务目标往往颇有微词，采取“集体不作为”加以抵抗；而上级政府则因此更进一步“属地责任管理”压实责任，赋予下级政府的“无限（承包）责任”，以求目标的完成。

这样的行为方式，缔造了政府间的关系。从一方面来说，各级政府，特别是有明确隶属关系的政府，是上下级和平级关系，合作多于竞争，各级各类政府和机构组成了一个共同体——国家；但从另一方面来说，无限责任所导致的，是各级都凸显为独立的主体，在承担责任、完成目标的动力下，不但横向间政府关系是竞争性关系，上下级之间的政府关系也变得复杂化。与常人的想象不同，下级政府面对上级政府，既是必须全面听从、全部服从的跟班小弟，但又拥有相当的、甚至是极大的谈判能力。

这就是我国政治秩序中事实存在的多元化现象。各个主体，都具有自己的主观能动性，因而在信息传递、指令执行的过程中，我们学习到了大量的成语，诸如：“阳奉阴违，言不由衷，背道而驰，南辕北辙，掘地寻天”等等。

远的不说，仅仅是这几年，甚至是新冠疫情防控过程中，许多事例就足以说明这复杂的关系。交通管控组未经指挥部同意，擅自停止封城；某县级市未经任何主体批准，擅自扣押物资；某些地方在执行封村、封小区的政策过程中，擅自将指令变成“挖断公路”，等等。

央地关系和中心节点

自韶山伟人以来，对于央地关系总的看法都是，鉴于我国的超大规模，中央不能管太多，因而，分权（或者说放权）制是一个长期的模式。但平行结构下的分权，政府间关系经过演变，就是上文所提到的承包-发包关系。

这样的政府间关系，笔者认为，是一种还远未成熟的政府间关系。这是我国社会基础在过去的七十年间飞速变化的历史背景下的一种无奈的结果。过去的七十年，中国社会的生产力、生产关系、社会秩序都发生了巨大的变化，有些范畴甚至数年就发生一次根本性变化，在这样的变化过程中，稳定的政治秩序是很难生成的。

因而，以结果论英雄、将全部权力对下授权委托的这种模式，能最低程度的实现有效治理、维护中央权威。因此我们也看到，如钱颖一老师所提出的“财政联邦主义”、周黎安老师所描述的“政治锦标赛”等描述这一具体机制。不论如何描述，这种超大规模带来的复杂性和变化速度都远不是任何“西方国家”所能比拟的。

另一方面，虽然受制于信息传递的现实约束，中央政府也同样在有意识的减少政府层次，对称中央和地方事权。直辖市、计划单列市、副省级市和“较大的市”，中央政府依次设计了不同的授权权限，寄望缩短“信息传递链条”。18届三中全会以来，我国财税体系改革的核心，就是匹配、平衡“财权和事权”。我们看到，新冠疫情的防治中，并没有出现“中央请客，地方掏钱”，而是财政部明确新冠疫情的财政兜底中，中央财政支持60%以上。同时，对一线医护工作者们的每天300元补贴，是中央财政支出。

在结构性变化里，笔者最看好的，是城市群化。在笔者看来，城市群化的未来，是要素的全面融合，对居民的全面友好。从公共管理的视角来看，这意味着是否能够实现“中央—城市群—区—（街道）”这样一种四级或者三级半的政治结构（因为街道功能不完备），再结合信息技术的发展，或许将是中国千百年来国家治理逻辑的根本性变革。限于篇幅原因，这方面我们以后会继续探讨。

参考资料：

周黎安：《行政发包制》[J]，社会学，2014(6),34:1-38

周雪光：《中国国家治理的制度逻辑》

周飞舟：《当代中国的中央地方关系》

韩博天：《红天鹅：中国独特的治理和制度创新》

胡鞍钢：《中国国家治理现代化》