为啥监察部、反贪局都“消失”了？——通俗易懂的纪检监察体制改革（上）

1月12日，纪录片《国家监察》在央视播出，云南省委原书记秦光荣，贵州原省委常委、原副省长王晓光，河北省政协原副主席艾文礼，华融集团原党委书记、董事长赖小民悉数出镜，他们的腐败行为让人触目惊心：

秦光荣在北京和老家均有豪宅，主建筑面积均超过1000平米；更不必说其收受的现金，和琳琅满目的珠宝、玉石、黄金。秦光荣不仅自己腐败，还全家齐上阵，从妻子到儿子都前腐后继，收受各种礼品、现金。

图为秦光荣在北京市通州区的别墅

王晓光被采取措施后，纪委监委在其家中搜出的茅台多达四千多瓶。这还不算他在被采取措施前，为了逃避调查而倒往下水道的无数坛年份茅台。

逃过下水道劫难的茅台

艾文礼除收受两套北京房产外，投案时主动上交的礼品多达三个箱子，堆满了会议室的大半边桌子，价值总计6478万余元。

     图为艾文礼投案时，纪委监委清点涉案财物时的情形

赖小民藏匿受贿款的“超市”，光现金就藏了两个多亿。除现金外，他还收受各种房产、名车、名表、黄金、字画。

尽管调查机关2018年4月便对赖小民采取双规措施进行调查，但直到2020年1月都没有完成对赖小民犯罪数额的认定——相关的款物实在太多了，办案机关清点不过来。

赖小民的“超市”

这些腐败现象被查处的背后，是国家监察体制改革顺利完成，监查范围扩大，监查力量整合。监察委员会这一反腐利器出鞘，腐败分子无处藏身。

让我们把目光回溯两年前，2018年2月26日，十九届三中全会在北京开幕，审议通过了《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》，同意把《深化党和国家机构改革方案》的部分内容按照法定程序提交十三届全国人大一次会议审议。

2019年3月5日，十三届全国人大一次会议在北京召开，审议通过《中华人民共和国宪法》（修正案）、《监察法》和《关于国务院机构改革方案的决定》，正式在国家层面实施机构改革。纪检监察领域的相关改革措施也正式在全国范围内实施。

本文接下来将梳理十八大以来，纪检监察领域业已发生的改革，让读者了解这一风暴背后的幕后英雄。

在正文之前，小钟先用一个小案例给各位讲解一下改革前相关机构的工作流程，让大家对此有一个大致了解。

如，张三同志是一个与多名异性发生或保持不正当性关系；严重违反党的纪律，毫无“四个意识”，拒不落实“两个维护”的政治责任；十八大之后仍然不收敛不收手，十九大之后仍然不思改不思止，经济上贪婪，政治上堕落，人格上低劣的党政干部。

一个类似的例子

改革前，纪委监察部门、反贪局都可以对张三进行调查。

剧本一：纪委监察部门是起点。

纪委监察部门采用各种手段对相关事实进行初查，大致确认举报内容属实，张三涉嫌违纪违法。之后，纪委监察部门会对张三进行立案，采取双规措施，并向发布公告，张三正在接受组织调查。其中，纪委调查违（党）纪行为，监察部门调查（行政）违法行为。

调查结束后，纪委监察部门会再次发布公告，将张三的问题描述一遍，最后指出，经党委常委会批准，张三被开除党籍、开除公职，涉嫌犯罪问题移送检察院。

此时，案件从纪委移送检察院，由检察院反贪局按照剧本二对张三的职务犯罪问题进行调查。

剧本二：反贪局是起点。

反贪局经过调查，有证据证明张三涉嫌刑事违法，对张三进行拘留，之后决定逮捕。调查完毕后，案件从检察院反贪局移送到公诉部门。公诉部门审查起诉后，向法院起诉。法院判决后交执行部门执行刑罚，案件了结。

汉东反贪局局长侯亮平，就是“剧本二”

读者可以看出，纪委监察部门、反贪局都可以独立对张三进行调查，存在重复劳动；调查涉及的部门也较多（党委、政府、检察院都参与），任何一个环节出问题都可能导致张三得不到应有的惩处。

这是此次改革前，纪检监察领域存在的典型问题，改革需求较为迫切。

下面开始介绍此次纪检监察体制改革的具体内容。

一、纪检监察外部改革

改革前：监督范围存在空白；监督力量分散，效率低。

改革后：监督范围覆盖所有公职人员；成立监察委员会，与各级纪委合署办公，多数监督力量统归纪委监委行使。

影响：监督范围全覆盖，整合监察力量，提高监督力度和效率。

（一）规范制定层面的改革

1、改革背景

改革前，公职人员需要遵守的行为规范分为三个层次，具体包括，党纪，行政法，刑法。

党纪只约束党员干部，要求最为严厉。毕竟干部掌握权力，必须遵守许多普通人不需要遵守的规范，受更多约束。

以此规定为例。任何国家的国家法都不可能对公职人员的配偶、子女进行执业限制。但在中国，党的干部就必须受这种比普通人更严厉的约束。

违反党纪的后果包括，警告、严重警告、撤销党内职务、留党察看、开除党籍。需要额外指出的是，留党察看、开除党籍都必须开除党内职务。

     图为《中国共产党章程》

行政法约束所有行政机关工作人员，要求适中，违反的最严重后果是开除公职（剥夺公务员身份，不再行使公权力）。

实践中，开除党籍、开除公职往往并称为“双开”。

此处小钟需要额外说明一下，“政府”这一词汇有两种含义，广义上的政府包括所有的国家机关；狭义上的政府仅仅指国家机关中的行政分支，即，中央的国务院，地方的省、市、县、镇政府。本文接下来对狭义上的政府尽量以“行政机关”指代，防止混淆。“政府”一词也请读者结合语境进行理解。

刑法约束所有公民、组织，要求较低，是公共生活的行为底线；违反后果也最为严厉，最高可以直接剥夺生命、自由。

读者们已经可以看出，上述规范体系存在空白——如果一个主体行使公权力，但是不属于党员和行政机关工作人员，其不构成犯罪的一般违法行为便无法处罚，此时便产生处罚的空白地带。这类人员包括，在人大、政协、企事业单位、社会团体内担任领导职务的民主党派、无党派人士。

例如，张三作为民主党派人士，担任人大副主任或政协副主席（这在实践中经常发生），党纪和行政法都约束不了张三。如果张三收受贿赂，但数额不达到刑法规定的犯罪标准（如果达到犯罪标准，反贪局可以侦查），那么张三这种“违法”行为就没办法被惩处。

 张三：谁能治我

2、改革措施

此次改革将行政法中监督公职人员的部分变为独立的监察法，适用范围扩大到所有国家机关、企事业单位、社会团体的工作人员。

简单来说，今天在国家财政供养的组织内担任领导职务的人都受监察法约束，过去存在的监督空白被填补。

以上文例子作为对比，张三是民主党派人士，担任政协副主席，其收受贿赂但数额不到犯罪标准，此时其构成政务违法，下文的监察委员会可以依据《监察法》对其作出政务处分，惩戒他的违法行为。

当前，《监察法》已经制定并生效。《政务处分法》、《监察官法》等监察法律尚在制定阶段。

（二）规范执行层面的改革

1、改革背景

改革前，党纪由党的纪律检查委员会执行。

行政法由行政机关执行，其中监督公职人员的行政法由行政机关内的监察部门（包括，监察部、监察厅、监察局等）执行。

刑法中涉及公职人员职务犯罪的规范由检察院反贪局执行，国家机关工作人员以外主体的职务犯罪由公安部门主管。

除上述机关外，还有一个负责监督的机构，即，预防腐败局。这一机构隶属于行政机关，并不负责具体个案，其主要职能是，研究和制定预防腐败的规划、法规；进行反腐败国际合作。

纪委、监察部门和反贪局长期分立的原因如下：

从历史上说，纪委的设立是我党基于现实情况独立作出的重大决策，没有照搬任何外国的现成经验——革命年代最早设立这一机构是为了确保党的秘密、执行党的纪律，防止出现叛徒；在建设、改革年代恢复这一机构，是为了保证全党在新形势下的纯洁。

纪委始自革命斗争年代

监察部的设立，主要源于建国初期对苏联政体的学习。

苏联在政府内部设立监察部，主要受列宁思想的影响，即，在政府内部设立由民众参与的监察机关进行自我监督，防止政府腐化蜕变。因此，建国之后监察部的存废也常因中苏关系而反复。

反贪局的设立是历史原因和现实原因双重作用的结果。《司法改革》（下）一文已经指出，代表国家提出公诉的权力在全世界普遍由行政机关的内部机构行使，而非设立一个单独机关行使。

中国的检察院独立于行政机关，并在政体层面拥有“法律监督”地位，主要受苏联影响——苏联的检察院独立于行政机关之外，对一切国家机关进行法律监督，其法律监督的形式也包括对职务犯罪进行侦查。

除历史原因外，改革开放后重新设立反贪局也有现实原因——成立专门机构侦查职务犯罪，填补规范执行的空白；并对纪委、监察部进行制约。

改革开放后首个设立的反贪局

上述历史层面的梳理可以看出，此次纪检监察体制改革前的反腐败格局并不是顶层设计的结果，而是在诸多历史和现实因素交织下形成的。许多问题也由此发生：

纪委、监察部门、检察院反贪部门的职能存在重合之处，导致重复劳动和资源浪费；相关部门之间也可能因为信息沟通不畅拉低办效率。

更重要的是，一个案件需要各个环节的部门相互间密切配合才能圆满完成。环节过多，中途出问题影响案件结果的可能性就会增加。

涉及的部门太多，有时让人无所适从

过去，纪委调查违纪行为，监察部门调查行政违法行为。在调查、作出决定后，如果当事人还存在刑事违法，则在开除党籍、公职后，将人和文书、证据、线索等移交检察院反贪局，由反贪局对刑事违法行为进行侦查，走司法程序追究刑事责任。

例如，在全国留置第一案——2014年的郭海案中，郭海作为国企领导，不属于国家机关工作人员，其职务犯罪行为检察院反贪局无权侦查，由公安机关侦查；其作为党员，其违纪行为由纪委处理。

两路人马互不沟通，公安机关又不擅长侦查职务犯罪。此次监察体制改革前，案件搁置三年难以解决，以至于山西坊间流言纷纷。

另一方面，如果反贪局直接侦查犯罪嫌疑人的刑事违法行为，则需要在司法程序完结后告知纪委、监察部门，由后两个机关对嫌疑人进行党务、政务处分。反贪局不能直接作出相关处理决定。

实践中曾经出现案例，检察院反贪局侦查公职人员职务犯罪案件，法院判决有期徒刑，但司法机关未和纪委监察部门进行沟通，导致此人没有被开除党籍、公职，在监狱服刑期间仍正常领取了一段时间的工资、补贴和奖金。

毫无疑问，由一个机关进行上述三类调查效率更高，实践中却由多个机关分几次进行，相关的处理决定也由不同机关分别作出。这种制度配置严重影响了办案效率。

 关于纪委和监察部合署办公的文件

考虑到上述因素，1993年，党的纪委和行政机关内的监察部门实现合署办公，即，具体工作人员是同一拨人，对外拥有纪委和监察机关两个身份。一段时间内，对这一机关的称呼一般为“中央纪委监察部”、“省纪委监察厅”，原因就在于此。

这一期间内，纪委监察部门这一套人马主要受党委领导，监察部门的一把手（监察部长、厅长、局长等）一般兼任纪委副书记，在本单位内部分管行政监察事务。

但监察部门依旧是行政机关的组成部门，需要对行政机关首长（国务院总理、省长、市长、县长等）负责。这也意味着，对行政机关的监察，除接受党的领导外，还要接受行政机关自身的领导。某种程度上，行政监察就是自己监督自己，监督效果可想而知。

2、改革内容

第一，组建监察委员会。

监察委员会与政府、法院、检察院平行，成为独立的国家机关。监察委员会和各级党的纪律监察委员会合署办公。

一套人马，两个牌子”是合署办公的典型特点。纪委监委的实际工作人员是同一拨人，但是有纪委、监委两个身份。

行政机关内的监察部门、预防腐败局；检察院反贪局并入纪委监委，前述两机构的相关职能（行政监察，制定反腐败规划、法规，反腐败国际合作，侦查职务犯罪）也交由纪委监委行使。此外，公安机关对部分企事业单位、社会团体的职务犯罪侦查权也交由监察委员会行使。

由此，行政机关不再负责监察事务，监察权与行政权彻底分离。涉及公职人员监督的规范基本都由一个机关执行，提高了执行力度和效率。

这一措施执行后，公职人员违反党纪、政务法、刑法的行为基本由纪委监委进行调查，党务、政务处分也由纪委监委一个机关统一作出；涉及犯罪部分交检察院审查起诉，法院作出判决。

追究刑事责任的制度设置较为特殊，主要目的在于保障人权。在对个人判处刑罚前，需要经过审判，给被告人申辩的权利。为保证法院的中立地位，需要有一个专门的机关代表国家控告犯罪嫌疑人。在我国，这一控诉职能由检察院统一行使。

因此，纪委监委可以直接作出党务、政务处分。但在追究刑事责任方面，纪委监委只能调查。调查完毕后交检察院公诉，法院判决。

上述改革措施实现了一体监察，避免了资源浪费、重复劳动；防止不同部门沟通不畅削弱处罚力度，提高了办案效率。

例如，改革前因多头办案搁置三年的郭海案，在纪检监察体制改革后，由纪委监委统一进行调查，从采取留置措施到法院判决仅用时三个月，充分体现了改革后纪委监委办案效率的提升。

第二，纪检监察全覆盖。

过去不派驻纪检监察部门的人大、政协、党务部门（如，组织部、宣传部、政法委等）、企事业单位、社会团体等，现在都要派驻纪检组、纪工委或纪检委员/监察专员，实现监察全覆盖，提高监督广度和深度。

图为中国贵州茅台酒厂（集团）有限责任公司监察专员办公室。向国有企业派驻监察专员，是监察全覆盖的重要举措。

感谢各位读者的耐心阅读，希望能给大家带来些许收获。

本文主要介绍纪委监委与其他机关、监督对象的关系。成立监察委员会为一体监督创造前提，而纪委监委内部的革新则是有效监督的根本保证。

正如习主席所说，打铁还需自身硬。

纪检监察体制改革（下）将继续讲解纪检监察部门内部曾经存在的问题——如，“灯下黑”问题、监督者与被监督者形成利益共同体问题等，以及纪委监委如何通过内部的制度变革解决问题。

敬请期待。

其他文章链接

……