都是管钱的，为何财政部是党组而央行是党委？都是正部级，部/委/署/总局区别在哪？

今天，大树请到了一位熟稔组织工作的朋友，为大家解读以下几个问题。

大树信箱回复：

这位读者你好。你对体制的观察非常细致，也有自己的想法。你的这几个问题，很容易几句话就解释清楚，但为保证更多对党组织了解不够的读者们也能看懂，请容许我多铺垫铺垫。

党组，是党在中央和地方国家机关、人民团体、经济组织、文化组织和其他非党组织的领导机关中设立的领导机构，在本单位发挥领导作用，是党对非党组织实施领导的重要组织形式。

党委是党的各级委员会的简称。在我国，是指党的各级委员会，特指党的地方各级委员会和基层委员会，也就是我们常说的地方党委和机关党委。

请注意这个前提，党委、党组只有在非党组织的领导机关里才有。而党组织的部门，如各级党委办公厅、组织部、宣传部，由于是党直管，就没有必要设立党委、党组了。

接下来，我们以中央一级国家工作部门为例，来看看党组和党委的区别。

通过梳理发现，大多数的中央部委都设立的都是党组，设立党委的部委有外交部、公安部、安全部、国资委、中国银行保险监督管理委员会、中国人民银行、海关总署、国家税务总局和应急管理部等。

其中，国家税务总局于2018年7月由党组改为党委，海关总署于2018年10月由党组改为党委，应急管理部于2020年3月由党组改为党委。

而其余的国家工作部门，则基本以党组为主。

但是上文提到的上述部门的党委，又和辽宁省党委、宁夏自治区党委这种地方党委有所不同，称之为“党组性质党委”，可以说，是介于党组和地方党委之间的存在。

我们来看看这三者之间的区别。为方便理解，也为防止大家看花了眼，我将党组（如农业部党组、财政部党组）、党组性质党委（如公安部党委、外交部党委）、地方党委（如辽宁省委、宁夏自治区党委）用三种颜色区分，请各位读者朋友慢一些阅读。

首先看产生方式：

党组的设立，应当由党中央或者本级地方党委审批；

党组性质党委，由上级党组织直接批准设立；

地方党委、机关党委则由同级的党代表大会、党员大会选举产生。

其次看成员组成：

党组成员、党组性质党委委员一般由批准其设立的党组织决定；

地方党委委员则由同级的党代表大会、党员大会选举产生；

最后看职权职责：

党组、党组性质党委主要讨论和决定本单位、本部门、本系统的重大问题；

地方党委对本地区重大问题作出决策，向地方国家机关推荐重要干部等，机关党委领导所属基层党组织，协助本单位负责人完成任务，改进工作，对每个党员进行监督。

简要总结：党组性质党委比党组更强调自上而下，而两者，独立决策权都没有地方党委高。

好了，弄清楚党组、党组性质党委、地方党委的区别了，我们才好进一步说明什么是“党组性质党委”。

什么是党组性质党委？

2019年4月中共中央印发的《中国共产党党组工作条例》在第六章专门对“党组性质党委”予以规定：

党组性质党委，是指党在对下属单位实行集中统一领导的国家工作部门和有关单位的领导机关中设立的领导机构，在本单位、本系统发挥领导作用。党组性质党委，由上级党组织直接批准设立，不同于由选举产生的地方党委和基层党委。

哪些部门可以设立党组性质党委呢？《条例》规定了六种情形：

一是对下属单位实行集中统一领导的国家工作部门；二是根据中央授权对有关单位实行集中统一领导的国家工作部门；三是政治要求高、工作性质特殊、系统规模大的国家工作部门；四是对下级单位实行垂直管理的国家工作部门；五是金融监管机构；六是中管金融企业。

其中最重要的关键词是“实行集中统一领导”。意思是什么呢？

这就涉及一个更重要的概念，“条”和“块”。举个例子，大家一下就能明白了。

一个典型的条：公安部、江苏省公安厅、南京市公安局、南京市公安局玄武分局、南京市公安局玄武分局玄武门派出所；

一个典型的块：江苏省委、江苏省政府、江苏省公安厅、江苏省财政厅、江苏省税务局……

所以，“实行集中统一领导”的意思是，更强调条的领导。也就是说，设立党组性质党委的部门，比起同级地方党委的领导，相对更注重从中央到地方的垂直管理。

也因此，职权相对更多、对各级党组织成员管理能力更强的党组性质党委更适应“条”的工作节奏。

回到这位读者朋友的问题。通过以上梳理比较，财政部和中国人民银行作为同属国务院组的正部级单位，一个设立党组、一个设立党委（即党组性质党委）应该是考量了具体工作中的各有侧重。

财政部负责财政政策，更注重中央层面的管理；而江苏省财政厅，也更注重江苏省财政的管理。这是典型的“块”。

中国人民银行作为央行，负责的是货币政策，强调从上至下的建设管理，比如全国都必须统一听从央行的利率设置，这是典型的“条”。

虽然说，这位朋友的问题也许一两句话就能讲明白，但不作足够的铺垫，观者很容易被概念搞混。

大树信箱回复：

说起部、委、总局、总署的区别，先要梳理国务院组织机构。

2018年十三届全国人大一次会议审议通过《国务院机构改革方案》，改革后，正部级机构减少8个，副部级机构减少7个；

除国务院办公厅外，国务院共有组成部门26个，依法分别履行国务院基本的行政管理职能，比如外交部、国防部、发改委、卫健委、中国人民银行和审计署等；

1个直属特设机构，即国资委。根据国务院授权，依照法律法规监管中央所属企业国有资产，加强国有资产的管理 ；

10个直属机构，主管国务院的某项专门业务，具有独立的行政管理职能，比如海关总署、市场监管总局、体育总局、税务总局、广电总局等；

2个办事机构，协助国务院总理办理专门事项，不具有独立的行政管理职能，即港澳事务办公室和国务院研究室；

9个直属事业单位，不是国家行政机关，但经国务院授权可行使一定的行政管理职能，比如新华社、社科院、银保监会、证监会等。

此外还有16个部委管理的国家局，主管特定业务，行使行政管理职能，比如国家信访局（由国务院办公厅管理）、国家能源局（由国家发展和改革委员会管理）、国家烟草专卖局（由工业和信息化部管理）等。

能被称为部、委、总局、总署的都是上述部分国家机构的简称，大约有29个，且全部是正部级单位，主要集中在国务院组成部门、特设机构、直属机构的序列。

其中，部、委主要集中在国务院组成部门，这是国务院的基础和核心，在重要性和地位上要更加明显。

先从称呼上看，只有国务院组成部门中的机构才能称之为部，比如科技部、农业部、教育部等。

只有国务院组成部门的委才能以“国家”为开头，比如国家发改委、国家卫健委、国家民委，国资委作为特设机构被简称为国务院国资委。

也就是只有这些部委全称可以冠以“中华人民共和国”。而所有总局的全称也都是冠以“国家”。

其次看历史沿革，很多“部”从建国开始都没有改过名字，比如外交部、国防部、公安部等。部的名称从隋唐的三省六部制一直沿用至今。

而“委”，即“委员会”，则与其历史沿革有很大关系。

比如国家发改委，最早成立于1952年，前身叫国家计划委员会，简称国家计委。

因为我们曾长期执行计划经济，国家计委职责很广，主任的级别一度和国务院总理平级。

后来，国家计委改成国家发展计划委员会，一直到2003年才改为国家发展和改革委员会，简称国家发改委，主任的级别也“降格”为了正部级，但仍然有“小国务院”之称。

可以看到，总体而言，“委”涉及的领域和需要统筹的任务比部更重大，需要的综合协调性和统筹性也更高。

在1985年-1988年，教育部也一度改名为“国家教委”，即“中华人民共和国国家教育委员会”，教委主任一度由副国级领导人担任。这也是为响应改革开放后对科教兴国的急迫要求，需要调动更多的资源来全面建设教育体系。

相对来说，“总局”的管辖范围就比部、委小很多了。

总局作为我国正部级组织机构中的“年轻面孔”，国家税务总局是1993年定名的，国家体育总局、国家广电总局是1998年，国家市场监督管理总局就是在最近的机构改革后于2018年4月正式挂牌。

从局变总局，主要体现在机构改革后职权范围扩大（如多部委合并），或是从其他部委的从属关系中独立出来。像国家税务总局最早是财政部的下属单位，1993年才正式独立出来。

而不带“总”字的局，一般来说就是副部级。比如说由由国务院办公厅管理的国家信访局，由国家发改委管理的国家能源局。

署的管辖范畴也不宽，实际上和总局差别不大。称谓主要是沿袭了过去的传统习惯（清朝、民国）。

比如海关总署、审计署，也只管一个细分领域的事务。叫署的单位不多，除了国家国际发展合作署外，无论有没有“总”字，都是正部级单位。

可以说，部、委、总局、总署名字的规定和变化，既遵循传统，又都随着国家经济和体制机构改革发展的变化而调整，情况较为复杂。

结合最近备受关注的两条人事消息，我们从官员任命的细节中，也找找出这些部门的区别。

2022年7月29日下午，中央组织部有关负责同志分别到工信部、国家体育总局宣布中央决定：金壮龙同志任工业和信息化部党组书记，高志丹同志任国家体育总局局长、党组书记。

金壮龙，1964年生，浙江舟山人；高志丹，1963年生，吉林四平人

同样都是正部级领导的任命，细心的朋友很快就发现了其中的区别。为什么高志丹能直接担任总局局长，而金壮龙只能先担纲工信部的书记呢？

原来，按照我国宪法，国务院组成部门的部委“一把手”需要由国务院总理提名，全国人民代表大会或其常务委员会决定；

而总局作为国务院的直属机构，其“一把手”无须经过全国人大及其常委会，由国务院任免即可。

此外，在这些部、委、总局领导参会决策方面也有较大不同。

理论上，部长、委员会主任可以参加国务院全体会议并有发言权，直接参与中央政府重大事项的决策。而总局的局长们只有在涉及相关议题的情况下，才会列席国务院全体会议。

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